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目前我國(guó)已經(jīng)形成了多層次的金融法律體系，為金融發(fā)展與金融監(jiān)管提供了有力的制度支持。就我國(guó)既有金融穩(wěn)定機(jī)制而言，2017年我國(guó)設(shè)立了國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)務(wù)院金融委"），以強(qiáng)化金融監(jiān)管部門(mén)間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和處罰。此外，具備宏觀審慎管理職能與金融穩(wěn)定職能的中國(guó)人民銀行（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“央行"）下設(shè)有金融穩(wěn)定局，其職能包括對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、重大金融并購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行綜合分析和評(píng)估及提出政策建議；承擔(dān)會(huì)同有關(guān)方面研究擬訂金融控股公司的監(jiān)管規(guī)則和交叉性金融業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的工作；負(fù)責(zé)金融控股公司和交叉性金融工具的監(jiān)測(cè)等。最后，中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“銀保監(jiān)會(huì)"）承擔(dān)了維護(hù)銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)合法、穩(wěn)健運(yùn)行，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的職能。

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但總體而言，我國(guó)目前仍缺乏跨部門(mén)、跨行業(yè)的上位法對(duì)應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)、保障金融穩(wěn)定的各法律制度進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)計(jì)。立法方面頂層設(shè)計(jì)的缺失，使各部門(mén)之間難以形成協(xié)調(diào)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)規(guī)則體系，不同位階的法律法規(guī)難以有效銜接，從而削弱了微觀監(jiān)管的有效性，金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理難以通過(guò)外部監(jiān)管得到改善與優(yōu)化，使得金融風(fēng)險(xiǎn)不斷累積。因此，《金融穩(wěn)定法》未來(lái)的出臺(tái)有利于完善金融穩(wěn)定制度的統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，進(jìn)一步完善我國(guó)的金融穩(wěn)定機(jī)制。

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《征求意見(jiàn)稿》共六章四十八條，分為總則、金融風(fēng)險(xiǎn)防范、金融風(fēng)險(xiǎn)化解、金融風(fēng)險(xiǎn)處置、法律責(zé)任和附則。具體而言：

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第一章總則部分對(duì)《金融穩(wěn)定法》的立法目的以及金融穩(wěn)定目標(biāo)作出了說(shuō)明，對(duì)國(guó)家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制（即國(guó)務(wù)院金融委）、地方政府、保障基金的職責(zé)進(jìn)行了總括性規(guī)定。

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第二章至第四章分別從金融風(fēng)險(xiǎn)的防范、化解及處置三個(gè)階段，對(duì)責(zé)任主體及其職責(zé)、具體應(yīng)對(duì)措施等內(nèi)容作出了規(guī)定。其中：

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第二章金融風(fēng)險(xiǎn)防范強(qiáng)調(diào)了風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)防范風(fēng)險(xiǎn)的主體責(zé)任，及其股東、實(shí)際控制人的準(zhǔn)入條件、禁止行為等內(nèi)容；并規(guī)定中國(guó)人民銀行及有關(guān)部門(mén)、國(guó)務(wù)院金融管理部門(mén)、省級(jí)人民政府、存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)與行業(yè)保障基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)共同形成監(jiān)管合力。

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第三章金融風(fēng)險(xiǎn)化解對(duì)金融機(jī)構(gòu)作為風(fēng)險(xiǎn)化解主體的責(zé)任，對(duì)地方政府、監(jiān)管部門(mén)以及存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)各自的風(fēng)險(xiǎn)化解職責(zé)作出了規(guī)定。

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第四章金融風(fēng)險(xiǎn)處置從處置工作機(jī)制、處置資金來(lái)源、處置措施和工具、司法銜接四個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)定。其中，第29條提出設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金，由國(guó)務(wù)院金融委進(jìn)行統(tǒng)籌管理，用于具有系統(tǒng)性影響的重大金融風(fēng)險(xiǎn)處置。

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第五章和第六章分別規(guī)定了各政府機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)的問(wèn)責(zé)機(jī)制和附則。

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《征求意見(jiàn)稿》對(duì)金融穩(wěn)定工作機(jī)制進(jìn)行了完善，通過(guò)規(guī)劃整體的政府機(jī)構(gòu)工作框架，明確了不同機(jī)構(gòu)在金融穩(wěn)定機(jī)制中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)以及各機(jī)構(gòu)間的分工合作。

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第5條規(guī)定，應(yīng)由國(guó)家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制（即國(guó)務(wù)院金融委）發(fā)揮統(tǒng)籌作用，指揮開(kāi)展重大金融風(fēng)險(xiǎn)防范、化解和處置工作。國(guó)務(wù)院金融委本身的設(shè)立宗旨為“強(qiáng)化人民銀行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范職責(zé)，強(qiáng)化金融監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管職責(zé)，確保金融安全與穩(wěn)定發(fā)展"，其作為“一行三會(huì)"之上的常設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)在金融穩(wěn)定機(jī)制中發(fā)揮統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)并協(xié)調(diào)處置金融風(fēng)險(xiǎn)的作用。

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第6條明確了地方政府的職責(zé)，規(guī)定其應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工或國(guó)務(wù)院金融委的要求履行本行政區(qū)域內(nèi)金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解處置職責(zé)。

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第7條明確了保障基金的職責(zé)，規(guī)定存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)和行業(yè)保障基金管理機(jī)構(gòu)依法履行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)處置等職責(zé)，按照法律、行政法規(guī)規(guī)定或者國(guó)家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的要求參加重大金融風(fēng)險(xiǎn)處置。

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第8條對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，二者應(yīng)依法對(duì)維護(hù)金融穩(wěn)定工作進(jìn)行監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督。

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從上述規(guī)定可以看出，《征求意見(jiàn)稿》通過(guò)規(guī)定不同政府機(jī)構(gòu)間的分工與合作方式，對(duì)金融穩(wěn)定工作機(jī)制進(jìn)行了完善，形成了以國(guó)務(wù)院金融委統(tǒng)籌，各政府機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)合作的整體工作框架。

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《征求意見(jiàn)稿》形成了完整的金融風(fēng)險(xiǎn)事前防范、事中化解和事后處置全流程的制度安排，落實(shí)各方主體在每一階段的具體職責(zé)，完善了不同階段應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的具體方式。《征求意見(jiàn)稿》將前端的風(fēng)險(xiǎn)防范和化解作為保障金融穩(wěn)定的重要工作，進(jìn)一步推進(jìn)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)的識(shí)別以及金融機(jī)構(gòu)的自查與自救，有利于在減少風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，降低風(fēng)險(xiǎn)防范化解與處置的成本。

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1、事前風(fēng)險(xiǎn)防范階段

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第11條規(guī)定：金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)從合規(guī)經(jīng)營(yíng)以及建立合理股權(quán)架構(gòu)兩方面履行責(zé)任。

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第17條規(guī)定：地方人民政府及國(guó)務(wù)院金融管理部門(mén)應(yīng)就所監(jiān)管區(qū)域或行業(yè)建立金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制；中國(guó)人民銀行應(yīng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)通過(guò)運(yùn)用宏觀審慎政策工具以防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)、行業(yè)保障基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)依法監(jiān)測(cè)行業(yè)金融風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于可能引發(fā)重大金融風(fēng)險(xiǎn)的事件、情形，應(yīng)及時(shí)向國(guó)務(wù)院金融委報(bào)告。

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2、事中風(fēng)險(xiǎn)化解階段

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第19條規(guī)定，出現(xiàn)監(jiān)管指標(biāo)異常波動(dòng)等風(fēng)險(xiǎn)情形的金融機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)不同情形相應(yīng)采取降低資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模、暫停有關(guān)業(yè)務(wù)、清收盤(pán)活資產(chǎn)、補(bǔ)充資本、暫停分配紅利、限制董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員薪酬等措施。

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第20條規(guī)定，地方政府應(yīng)主動(dòng)采取包括支持金融機(jī)構(gòu)清收處置資產(chǎn)和追贓挽損、協(xié)調(diào)組織金融機(jī)構(gòu)以市場(chǎng)化方式盤(pán)活存量資產(chǎn)與引入社會(huì)資本和實(shí)施債務(wù)重組、維護(hù)區(qū)域信用環(huán)境和金融秩序與及時(shí)澄清誤導(dǎo)信息和虛假信息等措施，主動(dòng)化解可能影響區(qū)域穩(wěn)定的金融風(fēng)險(xiǎn)。

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第21條規(guī)定，相關(guān)監(jiān)管部門(mén)應(yīng)對(duì)發(fā)生監(jiān)管指標(biāo)異常波動(dòng)等風(fēng)險(xiǎn)情形的金融機(jī)構(gòu)作出風(fēng)險(xiǎn)警示，并依據(jù)其對(duì)金融穩(wěn)定可能的影響程度，對(duì)相關(guān)董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員、主要股東、實(shí)際控制人作出責(zé)令限期整改，或限制高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)、分配紅利、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等應(yīng)對(duì)措施。

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第22條規(guī)定，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)發(fā)揮早期糾正投保機(jī)構(gòu)違法違規(guī)行為的功能；對(duì)于符合接管、重組、撤銷(xiāo)等條件的投保機(jī)構(gòu)，可以建議國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)實(shí)施處置。

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3、事后風(fēng)險(xiǎn)處置階段

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第24條對(duì)風(fēng)險(xiǎn)處置的責(zé)任分工進(jìn)行了規(guī)定：

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（1）被處置金融機(jī)構(gòu)及其主要股東、實(shí)際控制人應(yīng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)處置的主體責(zé)任，通過(guò)積極進(jìn)行自救以實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化金融風(fēng)險(xiǎn)源頭管控的目標(biāo)；

（2）存款保險(xiǎn)基金、行業(yè)保障基金依法履行風(fēng)險(xiǎn)處置、行業(yè)救助職責(zé)，發(fā)揮市場(chǎng)化法治化處置平臺(tái)作用；

（3）省級(jí)人民政府應(yīng)負(fù)責(zé)處置轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)、非金融企業(yè)引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)，以及國(guó)務(wù)院金融委要求之下的其他金融風(fēng)險(xiǎn)；

（4）國(guó)務(wù)院金融管理部門(mén)負(fù)責(zé)處置所監(jiān)管行業(yè)、機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)；中國(guó)人民銀行牽頭處置、財(cái)政部門(mén)依法參與處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

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《征求意見(jiàn)稿》對(duì)國(guó)務(wù)院金融管理部門(mén)所能運(yùn)用的處置措施和工具進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，強(qiáng)調(diào)依照市場(chǎng)化與法治化原則，公平保護(hù)各方合法權(quán)益的同時(shí)嚴(yán)肅市場(chǎng)紀(jì)律。

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國(guó)務(wù)院金融管理部門(mén)可以實(shí)施的處置措施主要包括：

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1、整體或部分轉(zhuǎn)移資產(chǎn)負(fù)債

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金融管理部門(mén)可以直接處置金融機(jī)構(gòu)的全部或部分業(yè)務(wù)、資產(chǎn)和負(fù)債。若實(shí)施整體轉(zhuǎn)移被處置金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)和負(fù)債的，基于應(yīng)急處置以及保障債權(quán)人整體利益的需要，金融管理部門(mén)可以采取公告方式通知債權(quán)人以及相關(guān)利益主體。

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2、設(shè)立過(guò)橋銀行和特殊目的載體

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2020年1月3日，由銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于推動(dòng)銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》首次提及設(shè)立過(guò)橋銀行以促進(jìn)金融風(fēng)險(xiǎn)化解。《征求意見(jiàn)稿》第30條第3項(xiàng)規(guī)定，金融管理部門(mén)可以設(shè)立過(guò)橋銀行承接被處置金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)、資產(chǎn)和負(fù)債，通過(guò)“托管"方式恢復(fù)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)營(yíng)及尋找新的投資人。

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3、實(shí)施股權(quán)、債權(quán)減記與債轉(zhuǎn)股

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《征求意見(jiàn)稿》第32條規(guī)定，金融管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)按股權(quán)、次級(jí)債權(quán)、普通債權(quán)的順序依次實(shí)施股權(quán)、債權(quán)減記與債轉(zhuǎn)股。股東在被處置金融機(jī)構(gòu)中的財(cái)產(chǎn)權(quán)益不足以彌補(bǔ)被處置金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)損失，且該股東拒絕追加出資或者追加出資仍不足以彌補(bǔ)資產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)全額減記股權(quán)。該規(guī)定有利于減少或完全消除導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)面臨風(fēng)險(xiǎn)情形的股東對(duì)風(fēng)險(xiǎn)處置過(guò)程的干預(yù)。

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4、暫停合格金融交易的終止凈額結(jié)算

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中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)于2021年12月發(fā)布的《關(guān)于衍生工具交易對(duì)手違約風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)計(jì)量規(guī)則有關(guān)問(wèn)題的通知》明確在我國(guó)可以實(shí)施“終止凈額結(jié)算"。而《征求意見(jiàn)稿》規(guī)定金融管理部門(mén)可以將暫停合格金融交易的終止凈額結(jié)算作為處置措施之一，從而阻止合格金融交易對(duì)手行使終止合同的權(quán)利。但對(duì)于何為合格金融交易和暫停持續(xù)期間沒(méi)有給予明確的界限，有待于進(jìn)一步完善。

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1、金融穩(wěn)定基金之國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

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從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，設(shè)立金融穩(wěn)定基金已經(jīng)成為應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑。如美國(guó)在2008年金融危機(jī)之后設(shè)立了有序清算基金（OLF），由美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）對(duì)OLF進(jìn)行管理，擔(dān)任重要金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)管理人，力求減少系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。又如歐盟先后成立了歐洲金融穩(wěn)定基金（EFSF）和歐盟單一處置基金（SRF），EFSF主要用以應(yīng)對(duì)成員國(guó)面臨的主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（EFSF后被歐洲穩(wěn)定機(jī)制ESM所取代），SRF則主要用以幫助歐洲銀行聯(lián)盟中陷入困境的銀行。該等國(guó)際通用做法對(duì)我國(guó)設(shè)立金融穩(wěn)定基金制度具有良好的借鑒意義。

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2、《征求意見(jiàn)稿》關(guān)于金融穩(wěn)定保障基金之具體規(guī)定

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2022年政府工作報(bào)告首次提出設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金。今年三月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)〈政府工作報(bào)告〉重點(diǎn)工作分工的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2022〕9號(hào)）明確提出“9月底前完成金融穩(wěn)定保障基金籌集相關(guān)工作"，并由央行牽頭，國(guó)家發(fā)改委、司法部、財(cái)政部、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和國(guó)家外管局等按職責(zé)分工推進(jìn)。

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（1）《征求意見(jiàn)稿》第28條對(duì)包括金融穩(wěn)定保障基金在內(nèi)的使用順序進(jìn)行了說(shuō)明：

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①被處置金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行自身主體責(zé)任，主要股東和實(shí)際控制人按照恢復(fù)與處置計(jì)劃或者監(jiān)管承諾補(bǔ)充資本，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)負(fù)有責(zé)任的股東、實(shí)際控制人依法履行自救義務(wù)；

②應(yīng)調(diào)動(dòng)市場(chǎng)化資金參與被處置機(jī)構(gòu)的并購(gòu)重組；

③應(yīng)發(fā)揮存款保險(xiǎn)基金、行業(yè)保障基金作用；

④對(duì)于危及區(qū)域穩(wěn)定，且窮盡市場(chǎng)化手段、嚴(yán)格落實(shí)追贓挽損仍難以化解風(fēng)險(xiǎn)的，應(yīng)依法動(dòng)用地方公共資源；

⑤重大金融風(fēng)險(xiǎn)危及金融穩(wěn)定的，按照規(guī)定使用金融穩(wěn)定保障基金。

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可以看出，金融穩(wěn)定保障基金屬于最終的風(fēng)險(xiǎn)處置手段，對(duì)于重大金融風(fēng)險(xiǎn)危及金融穩(wěn)定的，應(yīng)按照規(guī)定使用金融穩(wěn)定保障基金，以切實(shí)防范道德風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)肅市場(chǎng)紀(jì)律。

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（2）《征求意見(jiàn)稿》第29條對(duì)金融穩(wěn)定保障基金的處置資金來(lái)源和制度作出了進(jìn)一步的具體規(guī)定：

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①由向金融機(jī)構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施等主體籌集的資金等組成，由金融委統(tǒng)籌管理；

②必要時(shí)人民銀行再貸款等公共資金可為基金提供流動(dòng)性支持；

③由國(guó)務(wù)院之后規(guī)定籌集、管理和使用的具體辦法；

④與既有的存款保險(xiǎn)基金和行業(yè)保障基金雙層運(yùn)行。

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3、對(duì)我國(guó)設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金的進(jìn)一步思考

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我國(guó)設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金所涉及的具體籌集、管理、使用的具體規(guī)則尚未出臺(tái)。在立法過(guò)程中需要結(jié)合我國(guó)既有的風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制的實(shí)際情況進(jìn)行細(xì)化，真正發(fā)揮這一基金在風(fēng)險(xiǎn)處置上的有效性。例如，與我國(guó)既有的存款保險(xiǎn)基金、行業(yè)保障基金相比，金融穩(wěn)定保障基金應(yīng)立足于整體的金融風(fēng)險(xiǎn)防范，關(guān)注跨行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)處置，才能更好地與后者協(xié)同配合、發(fā)揮效用。

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作為金融穩(wěn)定與監(jiān)管領(lǐng)域的上位法，未來(lái)《金融穩(wěn)定法》的出臺(tái)意味著我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)防范、化解與處置的制度安排將進(jìn)一步完善，此前缺乏跨行業(yè)、跨部門(mén)的統(tǒng)籌安排與制度支撐的局面將得到改善。同時(shí)需要指出的是，目前《征求意見(jiàn)稿》對(duì)部分問(wèn)題仍未進(jìn)行明確規(guī)定。例如，新增設(shè)的多種風(fēng)險(xiǎn)處置措施，如設(shè)立過(guò)橋銀行、暫停合格金融交易的終止凈額結(jié)算等，其適用條件、處置方案的決策程序等尚缺乏具體規(guī)定，《征求意見(jiàn)稿》也并未規(guī)定有權(quán)對(duì)前述內(nèi)容制定具體辦法的部門(mén)機(jī)構(gòu)。這些都需要立法者和監(jiān)管者參考國(guó)際慣例并結(jié)合具體金融交易的特點(diǎn)進(jìn)一步考慮和完善相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則。