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根據(jù)攜程發(fā)布的《2022五一假期出游報告》顯示，受疫情影響，今年五一小長假，用戶出游整體呈現(xiàn)就近、就地特點，本地游訂單占比達40%，較歷年同期顯著提升，其中露營旅行、鄉(xiāng)村旅游等出游形式受到青睞。攜程數(shù)據(jù)顯示，五一假期首日，“露營"在平臺的訪問熱度達到歷史峰值，搜索熱度環(huán)比上周增長90%，儼然成為今年五一假期的“頂流"。資本市場方面，露營經(jīng)濟板塊近期也漲幅居前。《一起露營吧》等多個“露營系"綜藝節(jié)目的推出更是帶出了一波流量，露營地可謂火爆“出圈"。

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2014年8月9日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2014〕31號），提出了積極發(fā)展休閑度假旅游，建立旅居全掛車營地和露營地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等意見。2015年11月25日，原國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部以及原國家旅游局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》（國土資規(guī)〔2015〕10號），明確提出促進自駕車、房車營地旅游有序發(fā)展，按照“市場導(dǎo)向、科學(xué)布局、合理開發(fā)、綠色運營"原則，加快制定自駕車房車營地建設(shè)規(guī)劃和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。在國家支持性政策的催動下，近年來我國露營行業(yè)的市場規(guī)?？焖僭鲩L。根據(jù)艾媒咨詢提供的數(shù)據(jù)顯示，2014年至2021年中國露營營地市場規(guī)模從77.1億元增至299億元，復(fù)合增長率18.5%。預(yù)計2022年增速達18.6%，市場規(guī)模達354.6億元。

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基于露營活動本身所追求的放松身心、愉悅精神的娛樂休閑體驗，露營地一般會選址在環(huán)境宜人且交通便利的市郊或者鄉(xiāng)村，因此在實踐中，較多露營地項目會涉及到對農(nóng)用地的使用。露營地的經(jīng)營主體通常選擇通過租賃方式從農(nóng)戶、村集體經(jīng)濟組織或者村委會手中直接或間接流轉(zhuǎn)取得農(nóng)用地的土地經(jīng)營權(quán)，進而開展項目建設(shè)。然而值得注意的是，我國實行土地用途管制制度，農(nóng)用地需經(jīng)批準(zhǔn)后方可用作非農(nóng)用途，否則將被追究法律責(zé)任。例如在自然資源部掛牌督辦的一起土地違法案件中，甘肅省天水市一家文化旅游公司便因違法占用農(nóng)村土地（其中部分為耕地）建設(shè)體育露營公園而被查處。由此可見，對于處在“全民露營"這場“春風(fēng)"里的露營行業(yè)而言，經(jīng)營主體更應(yīng)當(dāng)對項目用地的合法合規(guī)性予以足夠重視，若在土地問題上疏忽大意，則很可能將導(dǎo)致項目折戟，空嘆“春風(fēng)不度玉門關(guān)"。

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本文擬首先對露營地作簡要介紹，然后對近年來有關(guān)露營地的用地政策進行梳理，進而對實踐中經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)后在農(nóng)用地上建設(shè)露營地項目的模式進行分析，并對相應(yīng)的法律風(fēng)險進行提示。

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根據(jù)原國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局和國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會聯(lián)合發(fā)布的《休閑露營地建設(shè)與服務(wù)規(guī)范》（GB/T 31710）中的定義和分類，露營是指“使用自備或租賃設(shè)備，以在野外臨時住宿和休閑生活為主要目的的活動方式"，休閑露營地是指“有明確范圍和相應(yīng)休閑服務(wù)設(shè)施的露營場所"，應(yīng)當(dāng)“各類功能清晰、持續(xù)運營、有一定接待規(guī)模"。

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休閑露營地按照不同的分類標(biāo)準(zhǔn)可包括如下類型：

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實踐中，綜合型休閑露營地可能會包含多個種類的基礎(chǔ)設(shè)施和功能區(qū)。例如，對于一個以自駕車、房車露營為主的露營地，其基礎(chǔ)功能區(qū)一般包括出入口、服務(wù)中心、停車場、自駕車和房車露營區(qū)、服務(wù)保障區(qū)、廢棄物收納與處理區(qū)；并可根據(jù)具體的功能定位設(shè)置木屋住宿區(qū)、帳篷露營區(qū)、兒童游樂區(qū)、戶外運動區(qū)、露天活動區(qū)、商業(yè)活動區(qū)、寵物活動區(qū)等特色功能區(qū)。

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國家先后出臺的關(guān)于露營地的用地政策文件梳理如下：

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目前，明確規(guī)定了露營地用地政策且現(xiàn)行有效的政策文件主要是上表第2項，即多部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于促進自駕車旅居車旅游發(fā)展的若干意見》（旅發(fā)〔2016〕148號，以下簡稱“148號文"）。148號文明確了自駕車旅居車露營地用地政策，對破解供地難題、加快自駕車旅居車露營地建設(shè)具有重要推動作用[1]。雖然148號文中載明的是自駕車和旅居車（即房車）的用地政策，但我們理解，該規(guī)定對于其他類型的露營地用地同樣具有參照意義。

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根據(jù)148號文的規(guī)定，自駕車和旅居車露營地的用地政策如下表所示：

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由此可見，148號文對于自駕車和旅居車露營地的用地按照位于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)和城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外兩種實行差別化管理，且如前文所述，露營地因?qū)ψ匀画h(huán)境要求較高而多位于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外，因此148號文著力針對該種項目用地的土地政策作了進一步明確。

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綜上所述，雖然國家逐步大力推廣以自駕車旅居車露營地為代表的露營行業(yè)有序發(fā)展，但在用地問題上依然堅守土地管理的基本底線，近期火爆“出圈"的露營行業(yè)，在用地問題上不能出圈。

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實踐中，部分露營地項目的經(jīng)營主體通常會選擇通過租賃方式從農(nóng)戶、村集體經(jīng)濟組織或者村委會手中直接或間接流轉(zhuǎn)取得農(nóng)用地的土地經(jīng)營權(quán)，進而開展項目建設(shè)。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱“《土地管理法》"）的有關(guān)規(guī)定，我國土地按用途劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。其中農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。農(nóng)用地的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用問題是經(jīng)營露營地項目不可避免會遇到的關(guān)鍵問題，不解決好這兩個問題，將無法沐浴在“全民露營"這場“春風(fēng)"中。下文將依次對前述兩個關(guān)鍵問題進行介紹。

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2014年11月20日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，提出“堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)"，這是中央政策文件層面首次正式提出農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置"原則。2016年10月30日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，對于農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置"作出了進一步規(guī)定。2018年修訂的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱“《農(nóng)村土地承包法》"）新增第九條內(nèi)容，“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營"。自此，在法律層面上對于農(nóng)村土地三權(quán)分置以及土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進行了確認。

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2021年1月1日施行的《中華人民共和國民法典》（以下簡稱“《民法典》"）物權(quán)編進一步體現(xiàn)了“三權(quán)分置"制度，規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。2021年1月4日下發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》進一步明確了“三權(quán)分置"，要求堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制不動搖，堅持家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)性地位不動搖，在保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的基礎(chǔ)上健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。2021年3月1日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》正式施行，該辦法進一步放活并規(guī)范了土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)事宜。

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綜上，所謂“三權(quán)"分置，是指在農(nóng)村土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)"分離的基礎(chǔ)上，允許土地承包經(jīng)營權(quán)進一步派生出土地經(jīng)營權(quán)并對其進行流轉(zhuǎn)，即在法律上呈現(xiàn)出農(nóng)村土地所有權(quán)→土地承包經(jīng)營權(quán)→土地經(jīng)營權(quán)的派生關(guān)系，而土地經(jīng)營權(quán)正是從土地承包經(jīng)營權(quán)中派生出來的一項權(quán)能。三權(quán)分置原則的確立為露營地的經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)提供了政策基礎(chǔ)和法律依據(jù)。

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實踐中，通常由村集體經(jīng)濟組織或者村委會與村民們簽署土地承包合同，再由該等村民與露營地項目的經(jīng)營主體簽署土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同（流轉(zhuǎn)方式為出租），使露營地項目的經(jīng)營主體獲得該等土地的經(jīng)營權(quán)?！掇r(nóng)村土地承包法》第三十六條規(guī)定：“承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，并向發(fā)包方備案。"因此對于經(jīng)營主體而言，可通過租賃或者由承包方以土地經(jīng)營權(quán)入股等方式流轉(zhuǎn)取得農(nóng)用地的土地經(jīng)營權(quán)。若從村民手中以租賃方式獲得農(nóng)用地的土地經(jīng)營權(quán)，需確保該村民已取得土地承包經(jīng)營權(quán)，這是以租賃方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的前提條件。

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根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第三十六條、第三十八條、第四十一條、第四十六條以及《民法典》第三百四十一條的規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)注意以下事項：

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(1) 不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途，不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境；（因此農(nóng)用地用作非農(nóng)建設(shè)需要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)）

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(2) 流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限；

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(3) 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人；

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(4) 承包方向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)時應(yīng)當(dāng)向發(fā)包方備案；受讓方再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)前應(yīng)當(dāng)經(jīng)承包方書面同意并向本集體經(jīng)濟組織備案。

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我國實行土地用途管制制度?！睹穹ǖ洹返谌偃臈l和《農(nóng)村土地承包法》第十一條均規(guī)定：“未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。"《土地管理法》第四十四條規(guī)定：“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)?！?因此，經(jīng)營主體在流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)后不得擅自將農(nóng)用地用作非農(nóng)建設(shè)，否則將面臨相關(guān)法律風(fēng)險，詳見下表。

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經(jīng)網(wǎng)絡(luò)公開信息檢索，實踐中也出現(xiàn)過多個露營地項目因違法占地問題而被查處的案例，現(xiàn)例舉如下：

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(1) 審批機關(guān)

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根據(jù)《土地管理法》第四十四條的規(guī)定，辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)的審批機關(guān)如下表所示：

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(2) 審批流程

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根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十四條的規(guī)定，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批流程如下：

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• 建設(shè)項目批準(zhǔn)、核準(zhǔn)前或者備案前后，由自然資源主管部門對建設(shè)項目用地事項進行審查，提出建設(shè)項目用地預(yù)審意見。建設(shè)項目需要申請核發(fā)選址意見書的，應(yīng)當(dāng)合并辦理建設(shè)項目用地預(yù)審與選址意見書，核發(fā)建設(shè)項目用地預(yù)審與選址意見書。

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• 建設(shè)單位持建設(shè)項目的批準(zhǔn)、核準(zhǔn)或者備案文件，向市、縣人民政府提出建設(shè)用地申請。市、縣人民政府組織自然資源等部門擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案，報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)；依法應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院批準(zhǔn)的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府審核后上報。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案應(yīng)當(dāng)重點對是否符合國土空間規(guī)劃和土地利用年度計劃以及補充耕地情況作出說明，涉及占用永久基本農(nóng)田的，還應(yīng)當(dāng)對占用永久基本農(nóng)田的必要性、合理性和補劃可行性作出說明。

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• 農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府組織實施。

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