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根據(jù)《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（“《反壟斷法》"）的規(guī)定，如果一項(xiàng)交易構(gòu)成《反壟斷法》項(xiàng)下的“經(jīng)營(yíng)者集中"[1]，并且達(dá)到了《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》所述之觸發(fā)事前申報(bào)的標(biāo)準(zhǔn)[2](“申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)")，則該交易需要在實(shí)施前向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)，且未經(jīng)批準(zhǔn)不得實(shí)施交易。

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如同多數(shù)反壟斷司法轄區(qū)，我國(guó)對(duì)于達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的集中交易采用事前強(qiáng)制申報(bào)制度，除滿足法定豁免情形外，交易相關(guān)方須在交易實(shí)施前向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行申報(bào)，否則將受到《反壟斷法》項(xiàng)下的處罰。具體而言，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可責(zé)令停止實(shí)施集中、限期處分股份或者資產(chǎn)、限期轉(zhuǎn)讓營(yíng)業(yè)以及采取其他必要措施恢復(fù)到集中前的狀態(tài)[3]，可以處五十萬元以下的罰款。

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值得關(guān)注的是，未來《反壟斷法》修訂或?qū)⒋蠓岣咂髽I(yè)未依法申報(bào)的違法成本。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)于2021年10月23日發(fā)布的《反壟斷法（修正草案）（征求意見稿）》（“修正草案"），經(jīng)營(yíng)者違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中，且不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，處五百萬元以下的罰款；若具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，則可能被處以上一年度銷售額百分之十以下的罰款。盡管尚未經(jīng)正式審議、通過，但至少可以合理預(yù)計(jì)未來《反壟斷法》修正案將大幅提高對(duì)未依法申報(bào)的處罰力度。

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如反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)經(jīng)初步調(diào)查認(rèn)定相關(guān)交易屬于未依法申報(bào)的經(jīng)營(yíng)者集中，在實(shí)施進(jìn)一步調(diào)查的過程中，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)通常會(huì)要求涉嫌未依法申報(bào)的經(jīng)營(yíng)者暫停實(shí)施集中。為履行暫停實(shí)施集中的義務(wù)，企業(yè)需根據(jù)具體交易情況及業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃采取令反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)滿意的措施，盡管存在個(gè)案差異，常見的暫停實(shí)施集中的措施包括暫停行使提名董事在董事會(huì)的提名權(quán)、暫停交易交割后收購方對(duì)被收購方的業(yè)務(wù)整合（通常適用于未依法申報(bào)調(diào)查期間業(yè)務(wù)整合尚未完成的并購交易）等。

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鑒于未依法申報(bào)調(diào)查程序的時(shí)間顯著長(zhǎng)于一般的經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)，從過往案件情況來看，少則數(shù)月，長(zhǎng)則可超過一年，期間暫停行使控制權(quán)將在很大程度上影響對(duì)目標(biāo)企業(yè)的管理和業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)，尤其是在未能及時(shí)進(jìn)行業(yè)務(wù)整合或作出商業(yè)決策的情況下，其間接經(jīng)濟(jì)影響可能是巨大的。

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隨著反壟斷監(jiān)管的日益深入和強(qiáng)化，反壟斷合規(guī)已成為評(píng)估企業(yè)整體業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)合規(guī)性的重要方面，尤其對(duì)于未來擬上市企業(yè)而言，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在審核過程中將對(duì)其反壟斷合規(guī)性予以關(guān)注。特別地，今年年初發(fā)布的《監(jiān)管規(guī)則適用指引—法律類第2號(hào)：律師事務(wù)所從事首次公開發(fā)行股票并上市法律業(yè)務(wù)執(zhí)業(yè)細(xì)則》明確要求律師在從事首次公開發(fā)行股票并上市法律業(yè)務(wù)過程中對(duì)發(fā)行人進(jìn)行反壟斷合規(guī)核查[4]。如在核查中發(fā)現(xiàn)存在歷史交易的未依法申報(bào)未決事項(xiàng)，則可能需要先行解決該等合規(guī)問題以滿足合規(guī)要求，因而不能排除該等合規(guī)性問題在一定程度上影響上市進(jìn)程的可能性。

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除卻交易相關(guān)方明知交易觸發(fā)申報(bào)而決定不去申報(bào)的情形外，多數(shù)歷史交易的未依法申報(bào)問題系由對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)相關(guān)規(guī)定缺乏了解所致。隨著反壟斷合規(guī)意識(shí)的逐步提高，在涉嫌未依法申報(bào)的交易進(jìn)入到反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的視線之前，當(dāng)事方可能通過多種途徑發(fā)現(xiàn)歷史交易可能涉及未依法申報(bào)的問題。

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一方面，企業(yè)可能通過某項(xiàng)交易的反壟斷申報(bào)評(píng)估、反壟斷合規(guī)培訓(xùn)、包含反壟斷合規(guī)方面的并購盡職調(diào)查，或者系統(tǒng)的反壟斷合規(guī)檢查等場(chǎng)景自主發(fā)現(xiàn)歷史交易涉嫌未依法申報(bào)的情況或特定類型交易涉嫌未依法申報(bào)的線索。

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此外，企業(yè)也可能通過交易伙伴了解到歷史交易涉嫌未依法申報(bào)的情況。例如，合資對(duì)方、某輪次融資領(lǐng)投方通過合規(guī)自查發(fā)現(xiàn)歷史交易未依法申報(bào)問題的，可能會(huì)考慮向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告未依法申報(bào)的問題，此時(shí)也可能需要接洽合資伙伴、跟投方以獲得配合。

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與其他領(lǐng)域的合規(guī)管理實(shí)踐類似，發(fā)現(xiàn)歷史交易涉嫌未依法申報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)線索后大致需要經(jīng)過風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估，以及風(fēng)險(xiǎn)處置兩個(gè)階段。

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1、未依法申報(bào)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和評(píng)估

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企業(yè)在初步發(fā)現(xiàn)歷史交易涉嫌未依法申報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)線索后，應(yīng)按照公司內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)合規(guī)管理流程向恰當(dāng)?shù)牟块T匯報(bào)，請(qǐng)示開展正式的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估工作。視發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的程度的不同，企業(yè)可以考慮如下行動(dòng)建議：

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初步意識(shí)到歷史交易可能存在未依法申報(bào)風(fēng)險(xiǎn)：多見于過往未曾將反壟斷申報(bào)評(píng)估納入到法律合規(guī)管理，或者對(duì)反壟斷申報(bào)有一定的認(rèn)識(shí)但就具體規(guī)則層面存在合規(guī)盲點(diǎn)（例如少數(shù)股權(quán)投資、通過合同取得控制權(quán)）的場(chǎng)景。此場(chǎng)景下的首要目的是從整體上明確企業(yè)哪些交易涉嫌未依法申報(bào)，因此應(yīng)接洽反壟斷律師針對(duì)過往投資并購交易開展反壟斷合規(guī)盡調(diào)。如過往存在大量的投資交易，初始階段宜初步梳理過往對(duì)外投資的歷史交易記錄，并與律師共同劃定合理可行的需審查的交易范圍和時(shí)間范圍；在實(shí)施步驟方面，可首先集中篩查公司通過交易取得了目標(biāo)公司或合營(yíng)企業(yè)的控制權(quán)的交易（即構(gòu)成集中的交易），再針對(duì)構(gòu)成集中的交易有針對(duì)性地收集營(yíng)業(yè)額數(shù)據(jù)以判斷是否達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)。

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初步判斷特定歷史交易具有較高的未依法申報(bào)風(fēng)險(xiǎn)：如經(jīng)初步判斷，可以確定特定歷史交易具有較高的未依法申報(bào)風(fēng)險(xiǎn)，建議聘請(qǐng)反壟斷律師就此出具正式的分析意見，明確交易是否構(gòu)成未依法申報(bào)，初步評(píng)估是否可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果，并就后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)處置策略提供建議。

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需要特別說明的是，評(píng)估一項(xiàng)交易是否觸發(fā)反壟斷申報(bào)的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于“控制權(quán)"的認(rèn)定，取決于大量法律和事實(shí)因素。原則上，對(duì)涉及公司經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略決策事項(xiàng)的否決權(quán)往往構(gòu)成共同控制權(quán)，而對(duì)于僅涉及公司存續(xù)和保護(hù)小股東投資利益事項(xiàng)的否決權(quán)通常不構(gòu)成共同控制權(quán)。但是，公司經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略決策事項(xiàng)和小股東權(quán)利保護(hù)事項(xiàng)在實(shí)踐中的分野可能并不十分清晰，除了依法明確不構(gòu)成或明確構(gòu)成集中的情形外，實(shí)踐中還可能存在控制因素較弱、風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低的情形。但應(yīng)當(dāng)指出的是，在國(guó)家加強(qiáng)反壟斷監(jiān)管的政策背景下，控制權(quán)因素較弱的情形僅可被理解為在未來面對(duì)未依法申報(bào)調(diào)查時(shí)有一定的抗辯空間，而非不構(gòu)成集中的確定結(jié)論。

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2、未依法申報(bào)風(fēng)險(xiǎn)的處置

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在完成未依法申報(bào)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和評(píng)估后，需要根據(jù)評(píng)估結(jié)果來決定如何處置風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于上文提及的控制權(quán)因素相對(duì)較弱、面對(duì)執(zhí)法調(diào)查仍有一定可能抗辯成功的交易，需要根據(jù)企業(yè)自身的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)偏好決定處置策略。而對(duì)于相對(duì)確定已構(gòu)成未依法申報(bào)的案件，則應(yīng)考慮主動(dòng)向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告，以解決合規(guī)性問題。原則雖是如此，但很多企業(yè)對(duì)此仍有許多顧慮甚至是誤區(qū)，對(duì)此，需要特別澄清的方面主要包括：

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不存在可免于處罰的“補(bǔ)申報(bào)"法定程序：實(shí)踐中經(jīng)常被提及的“補(bǔ)申報(bào)"并非法律上的概念。所謂補(bǔ)報(bào)是指當(dāng)事方主動(dòng)向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告未依法申報(bào)的情況，并接受和配合反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)《經(jīng)營(yíng)者集中審查暫行規(guī)定》開展的未依法申報(bào)經(jīng)營(yíng)者集中調(diào)查以爭(zhēng)取從輕處罰的行為，而并不能修正應(yīng)報(bào)未報(bào)的違法性質(zhì)并免于處罰。

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“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)"的行政處罰追溯時(shí)效通常難以適用于未依法申報(bào)經(jīng)營(yíng)者集中案件：實(shí)踐中，兩年前實(shí)施的交易是否還會(huì)受到處罰是企業(yè)通常會(huì)提出的典型問題之一。我們理解，該問題系基于《行政處罰法》第三十六條關(guān)于兩年行政處罰追溯時(shí)效的一般規(guī)定，但是，該規(guī)定的適用存在例外：違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算。對(duì)于未依法申報(bào)行為而言，企業(yè)對(duì)目標(biāo)經(jīng)營(yíng)者擁有控制權(quán)的持續(xù)狀態(tài)（例如，共同控制的.合營(yíng)企業(yè)維持存續(xù)狀態(tài)）即屬于“違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)",因而不能當(dāng)然適用行政處罰追溯時(shí)效的規(guī)定，這一理解在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)過往的處罰先例中已經(jīng)得到了印證[5]，在眾多被查處案件中不乏時(shí)間跨度較長(zhǎng)的交易。

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《反壟斷法》修訂后的處罰規(guī)則可能適用于修法前的未依法申報(bào)行為：在《反壟斷法》可能大幅提高未依法申報(bào)處罰的預(yù)計(jì)下，已有相當(dāng)一部分企業(yè)利用修正案生效前的窗口期主動(dòng)報(bào)告歷史交易未依法申報(bào)的情況并接受未依法申報(bào)經(jīng)營(yíng)者集中調(diào)查，以獲得適用舊法相對(duì)較輕的處罰結(jié)果。對(duì)此，有部分企業(yè)曾提出疑問：是否有必要在窗口期內(nèi)集中報(bào)告未依法申報(bào)的情況？《行政處罰法》規(guī)定的“從舊兼從輕"的規(guī)則[6]是否可以排除《反壟斷法》修訂后的處罰規(guī)則對(duì)修法前的未依法申報(bào)行為的適用？對(duì)此，過往司法實(shí)踐傾向于認(rèn)為法院違法行為處于持續(xù)狀態(tài)的，應(yīng)當(dāng)適用違法行為終了時(shí)有效的法律[7]。鑒于實(shí)踐中通常將未依法申報(bào)理解為違法行為持續(xù)狀態(tài)，未依法申報(bào)未能在《反壟斷法》修正草案生效前終止或未被予以處罰的，仍有可能適用新法而受到處罰。

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反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可能通過多種途徑發(fā)現(xiàn)涉嫌未依法申報(bào)的線索：盡管在法律層面上未依法申報(bào)將面臨不利的處罰后果，但部分企業(yè)仍然認(rèn)為其面臨的實(shí)操風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)有限。實(shí)際上，除經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)報(bào)告外，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可通過多種途徑發(fā)現(xiàn)涉嫌未依法申報(bào)的線索，例如公開交易信息、第三方的舉報(bào)等。此外，在正常的經(jīng)營(yíng)者集中審查程序中，經(jīng)營(yíng)者需提供自身設(shè)立、變更的歷史沿革情況以及在相關(guān)市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)者集中情況，執(zhí)法機(jī)構(gòu)亦可能在審查過程中發(fā)現(xiàn)歷史交易涉嫌未依法申報(bào)的線索。在過往審查實(shí)踐中，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)曾在審查中發(fā)現(xiàn)申報(bào)方在設(shè)立時(shí)涉嫌未依法申報(bào)（屬于共同控制的合營(yíng)企業(yè)），進(jìn)而開展相應(yīng)的調(diào)查的先例。

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根據(jù)相關(guān)規(guī)定及我們的經(jīng)驗(yàn)，因經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)報(bào)告而觸發(fā)的未依法申報(bào)行政調(diào)查程序主要包括如下階段：

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1、調(diào)查啟動(dòng)階段（無固定期限）

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經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)報(bào)告違法實(shí)施的經(jīng)營(yíng)者集中的，應(yīng)采用書面形式，并提供參與集中的經(jīng)營(yíng)者的基本情況、涉嫌違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中的相關(guān)事實(shí)和證據(jù)等材料，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在接受到前述書面材料后會(huì)進(jìn)行必要的核查。

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2、立案調(diào)查階段（最長(zhǎng)期限為六十日）

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經(jīng)核查，若反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)初步認(rèn)定經(jīng)營(yíng)者存在違法實(shí)施集中的嫌疑，即可正式立案調(diào)查，并書面通知經(jīng)營(yíng)者。在此階段，被調(diào)查的經(jīng)營(yíng)者應(yīng)在收到立案通知之日起的三十日內(nèi)，提交相關(guān)交易是否屬于經(jīng)營(yíng)者集中、是否達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)、是否申報(bào)、是否違法實(shí)施等有關(guān)的材料。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)在收到經(jīng)營(yíng)者提交的材料之日起的三十日內(nèi)進(jìn)行初步調(diào)查。

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3、進(jìn)一步調(diào)查階段（最長(zhǎng)期限為一百五十日）

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經(jīng)過初步調(diào)查，若反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)定屬于違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中的，應(yīng)當(dāng)實(shí)施進(jìn)一步調(diào)查，并書面通知經(jīng)營(yíng)者。在此階段，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)在收到進(jìn)一步調(diào)查通知之日起的三十日內(nèi)，按照反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的要求提交全面的經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)材料。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)在收到材料之日起的一百二十日內(nèi)，對(duì)被調(diào)查的交易是否具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的效果進(jìn)行評(píng)估。

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4、最終決定階段

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經(jīng)過進(jìn)一步調(diào)查，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)依法對(duì)違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中作出最終的處理決定（即行政處罰決定書），并可以向社會(huì)公布。

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對(duì)于擬主動(dòng)報(bào)告未依法申報(bào)經(jīng)營(yíng)者集中的企業(yè)而言，其在調(diào)查程序中的核心訴求在于用盡可能短的時(shí)間[8]，以對(duì)企業(yè)的管理和經(jīng)營(yíng)影響最小的方式，爭(zhēng)取最低程度的處罰，以最終解決歷史交易的合規(guī)問題。

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1、調(diào)查啟動(dòng)和立案調(diào)查階段

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如上文所述，未依法申報(bào)調(diào)查程序在啟動(dòng)階段并無確定的時(shí)限，為盡快推進(jìn)調(diào)查程序，我們建議企業(yè)在主動(dòng)報(bào)告未依法申報(bào)交易時(shí)即參照立案調(diào)查階段的要求提供完備的資料，明確相關(guān)交易屬于經(jīng)營(yíng)者集中并達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，并說明集中已違法實(shí)施的有關(guān)情況，以爭(zhēng)取盡快獲得立案。

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2、進(jìn)一步調(diào)查階段

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未依法申報(bào)調(diào)查程序不區(qū)分簡(jiǎn)易案件或普通案件，此階段資料要求范圍原則上可參照普通案件程序所要求提供的資料，但并不受其限制。在此階段除遵循積極配合調(diào)查的一般原則外，還應(yīng)特別注意如下事項(xiàng)：

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恰當(dāng)提出暫停行使控制權(quán)的方案：如反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出暫停行使控制權(quán)的要求，鑒于法律并未就此規(guī)定具體措施，提出方案時(shí)應(yīng)注意在滿足執(zhí)法機(jī)構(gòu)的要求和降低對(duì)業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)的影響方面取得恰當(dāng)?shù)钠胶狻?/span>

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充分論證交易不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的效果：準(zhǔn)確界定相關(guān)市場(chǎng)并通過有效的競(jìng)爭(zhēng)分析論證交易不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果將有助于推動(dòng)調(diào)查盡快結(jié)案、避免被施加特別的市場(chǎng)救濟(jì)措施以恢復(fù)至集中之前的狀況。

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主動(dòng)提出請(qǐng)求從輕處罰的主張：企業(yè)應(yīng)在提交的書面材料中明確地陳述主動(dòng)報(bào)告未依法申報(bào)交易并積極配合調(diào)查的事實(shí)，并主動(dòng)提出從輕處罰的請(qǐng)求。

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