根據(jù)筆者的觀察，本次國(guó)補(bǔ)核查將會(huì)是新能源發(fā)電領(lǐng)域有史以來(lái)最全面、最徹底、最嚴(yán)格的一次執(zhí)法實(shí)踐，是對(duì)以往含補(bǔ)貼可再生能源發(fā)電項(xiàng)目開(kāi)發(fā)投資建設(shè)的全面摸排與審核。從現(xiàn)有實(shí)際操作情況來(lái)看，歷經(jīng)本次國(guó)補(bǔ)核查后，將進(jìn)一步摸清可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼的底數(shù)，以確定補(bǔ)貼資金規(guī)模，并嚴(yán)厲打擊可再生能源發(fā)電騙補(bǔ)等不合法不合規(guī)行為。324通知文件要求的國(guó)補(bǔ)核查范圍既包括要求發(fā)電企業(yè)自查，也包括電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行自查，其對(duì)所需核查的具體內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)的列舉，而這些事項(xiàng)也是國(guó)家相關(guān)部門(mén)在自查基礎(chǔ)上進(jìn)行外部核查的關(guān)注要點(diǎn)。我們理解，在新能源投資并購(gòu)項(xiàng)目中，擬收購(gòu)項(xiàng)目公司被實(shí)施國(guó)補(bǔ)核查的情況以及國(guó)補(bǔ)核查相關(guān)要點(diǎn)的核查結(jié)論，應(yīng)是新能源投資并購(gòu)項(xiàng)目中需充分核查的關(guān)鍵要點(diǎn)。根據(jù)324通知文件所載內(nèi)容，我們特將國(guó)補(bǔ)核查相關(guān)內(nèi)容概要梳理如下：

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根據(jù)德勤于2022年8月發(fā)布的《2022年上半年新能源行業(yè)投資并購(gòu)交易分析（上）》，在能源轉(zhuǎn)型政策導(dǎo)向下，國(guó)企參與新能源行業(yè)投資并購(gòu)交易數(shù)占同期全部交易比重在2021年上半年達(dá)到最高值（46.1%，83筆），主要集中在清潔能源發(fā)電[3]。盡管清潔能源發(fā)電項(xiàng)目并購(gòu)交易市場(chǎng)火爆，但在史上最嚴(yán)國(guó)補(bǔ)核查，且核查結(jié)果尚未正式公布、存在重大不確定性的大背景下，面對(duì)新能源發(fā)電項(xiàng)目普遍存在的合規(guī)性問(wèn)題，市場(chǎng)并購(gòu)主力軍國(guó)企也主動(dòng)收起節(jié)奏、放慢腳步，在并購(gòu)交易決策上謹(jǐn)小慎微。以我們的執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)，主管機(jī)關(guān)在本次國(guó)補(bǔ)核查的執(zhí)法行動(dòng)中聚焦如下方面：

324通知將"項(xiàng)目合規(guī)性"列為本次國(guó)補(bǔ)核查的首位，其中項(xiàng)目是否取得建設(shè)規(guī)模指標(biāo)或者列入相應(yīng)年度的建設(shè)計(jì)劃，與判斷項(xiàng)目是否合法并網(wǎng)、應(yīng)當(dāng)享受的電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及是否能夠享受?chē)?guó)家補(bǔ)貼息息相關(guān)。根據(jù)《可再生能源電價(jià)附加資金管理辦法》的通知》（財(cái)建〔2020〕5號(hào)）第六條規(guī)定，取得建設(shè)規(guī)模指標(biāo)是納入項(xiàng)目補(bǔ)貼清單并取得補(bǔ)貼資格的前提條件，覺(jué)此，根據(jù)行業(yè)投資開(kāi)發(fā)過(guò)往的邏輯，通常認(rèn)為項(xiàng)目列入國(guó)補(bǔ)目錄，即代表了項(xiàng)目已經(jīng)取得了建設(shè)規(guī)模指標(biāo)。然而，根據(jù)我們的執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)操中存在某些項(xiàng)目未取得建設(shè)規(guī)模指標(biāo)，也被列入了國(guó)補(bǔ)目錄或者項(xiàng)目補(bǔ)貼清單，或存在分批取得建設(shè)規(guī)模指標(biāo)但享受統(tǒng)一電價(jià)的情形，形成該等情形的原因復(fù)雜多變，而很多存量新能源發(fā)電項(xiàng)目存在多次轉(zhuǎn)手交易或存在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)人員離職更替的情形，導(dǎo)致有些項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模指標(biāo)取得的歷史情況難以得到全面解釋。在本次國(guó)補(bǔ)核查中，若新能源發(fā)電企業(yè)所提供的核查證據(jù)材料無(wú)法清晰充分說(shuō)明相關(guān)規(guī)模指標(biāo)，將有可能導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模指標(biāo)取得的合法性以及所享受的電價(jià)的合法性面臨重大挑戰(zhàn)。

324通知對(duì)"項(xiàng)目合規(guī)性"核查的第二項(xiàng)關(guān)注要點(diǎn)即是項(xiàng)目是否依法依規(guī)核準(zhǔn)（備案）。從當(dāng)前國(guó)補(bǔ)核查的實(shí)操情況來(lái)看，項(xiàng)目是否依法依規(guī)核準(zhǔn)（備案）的核查重點(diǎn)便是嚴(yán)查"倒賣(mài)路條"。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，項(xiàng)目投資主體發(fā)生變更后需重新核準(zhǔn)或者備案，因此新能源電源在項(xiàng)目立項(xiàng)后全容量并網(wǎng)投產(chǎn)前不得擅自變更投資主體，已被國(guó)家能源局與地方能源投資主管下發(fā)諸多規(guī)范性文件所明定，行業(yè)內(nèi)通俗稱(chēng)之為"不得倒賣(mài)路條"。在新能源發(fā)電行業(yè)發(fā)展初期，由于存在諸多非市場(chǎng)化的因素，新能源項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模指標(biāo)資源配置尚不能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化，由此導(dǎo)致項(xiàng)目投資開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了資源配置不公正、管理不規(guī)范和不同程度的投機(jī)獲利現(xiàn)象，給新能源電站建設(shè)造成了不良影響，在上述背景下，為加強(qiáng)新能源電站項(xiàng)目管理，杜絕投資開(kāi)發(fā)中的投機(jī)行為，保持新能源電站建設(shè)規(guī)范有序進(jìn)行，國(guó)家能源局自2014年下半年起陸續(xù)出臺(tái)了多份文件嚴(yán)令禁止"倒賣(mài)路條"，并對(duì)"倒賣(mài)路條"行為進(jìn)行了專(zhuān)項(xiàng)核查。根據(jù)我們的觀察，在目前的國(guó)補(bǔ)核查實(shí)操中，對(duì)"是否構(gòu)成投資主體變更"的核查深入遠(yuǎn)甚于2014年那次的核查，不僅僅局限于對(duì)核準(zhǔn)/備案文件上所載的投資主體及其股權(quán)變更的核查，還聚焦夾層公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓、投資主體的實(shí)際控制人變更，甚至?xí)蟊粚彶閷?duì)象提供項(xiàng)目合作協(xié)議、股權(quán)質(zhì)押協(xié)議、EPC合同、經(jīng)營(yíng)托管協(xié)議等，以及核查是否存在融資、項(xiàng)目合作等多種形式轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目。因此，如果新能源發(fā)電企業(yè)無(wú)法就國(guó)補(bǔ)核查所發(fā)現(xiàn)的相關(guān)情況提供合法依據(jù)或進(jìn)行合理解釋?zhuān)鋵⒚媾R著被認(rèn)定為"買(mǎi)賣(mài)路條""違規(guī)變更投資主體"的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而對(duì)項(xiàng)目核準(zhǔn)備案文件的有效性，以及后續(xù)的電價(jià)批復(fù)、國(guó)補(bǔ)資格等事項(xiàng)構(gòu)成重大不利影響。

根據(jù)國(guó)家能源局下發(fā)的相關(guān)政策文件以及新能源電站開(kāi)發(fā)的過(guò)往實(shí)操，上網(wǎng)電價(jià)通常以項(xiàng)目核準(zhǔn)時(shí)間或者項(xiàng)目并網(wǎng)時(shí)間進(jìn)行核定，但由于對(duì)并網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一的指引，各地能源主管部門(mén)以及電網(wǎng)公司對(duì)并網(wǎng)時(shí)間的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)操中寬嚴(yán)不一，有些地方還存在以發(fā)電企業(yè)承諾的并網(wǎng)時(shí)間來(lái)認(rèn)定的情形。2020年11月18日，財(cái)政部辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼項(xiàng)目清單審核有關(guān)工作的通知》（財(cái)辦建〔2020〕70號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)"70號(hào)文"），明確上網(wǎng)電價(jià)以項(xiàng)目全容量并網(wǎng)時(shí)間核定，因此本次國(guó)補(bǔ)核查中關(guān)于項(xiàng)目并網(wǎng)時(shí)間的判斷延續(xù)70號(hào)文的全容量并網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)。此外，由于新能源發(fā)電項(xiàng)目的建設(shè)周期和項(xiàng)目前期手續(xù)、征地進(jìn)展、設(shè)備組建采購(gòu)進(jìn)展、資金籌集進(jìn)度等密切相關(guān)，故有些新能源發(fā)電項(xiàng)目會(huì)根據(jù)實(shí)際情況在核準(zhǔn)/備案容量范圍內(nèi)進(jìn)行分批并網(wǎng)。對(duì)該等分批并網(wǎng)的情形，70號(hào)文亦規(guī)定，對(duì)于履行程序分批次并網(wǎng)的項(xiàng)目，除國(guó)家另有明確規(guī)定以外，應(yīng)按每批次全容量并網(wǎng)的實(shí)際時(shí)間分別確定上網(wǎng)電價(jià)，亦即：如項(xiàng)目未能在電價(jià)退坡的時(shí)間節(jié)點(diǎn)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全容量并網(wǎng)，而系分批次并網(wǎng)的，應(yīng)按照分批次并網(wǎng)時(shí)間點(diǎn)的電價(jià)政策確定上網(wǎng)電價(jià)，前提為需履行分批次并網(wǎng)的手續(xù)。易言之，如未履行分批次并網(wǎng)手續(xù)，已于電價(jià)退坡時(shí)間節(jié)點(diǎn)前實(shí)現(xiàn)并網(wǎng)的容量無(wú)法執(zhí)行電價(jià)退坡前的上網(wǎng)電價(jià)，應(yīng)最終以項(xiàng)目全容量并網(wǎng)時(shí)的電價(jià)政策核定上網(wǎng)電價(jià)。

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盡管70號(hào)文對(duì)分批并網(wǎng)進(jìn)行了如上規(guī)范要求，但到底什么是分批次并網(wǎng)手續(xù)，目前尚無(wú)統(tǒng)一的規(guī)范性文件出臺(tái)，但從河南省地方性文件中可以略知一二。根據(jù)《河南省發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于確認(rèn)光伏電站并網(wǎng)容量的通知》（豫發(fā)改辦能源〔2016〕39號(hào)）："對(duì)于部分并網(wǎng)項(xiàng)目。為保障國(guó)家下達(dá)我省的年度指導(dǎo)規(guī)模能用盡用，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)價(jià)格管理規(guī)定，對(duì)于部分容量并網(wǎng)的光伏電站項(xiàng)目，須按照2016年6月30日實(shí)際并網(wǎng)容量申請(qǐng)列入2015年以前年度指導(dǎo)規(guī)模。"上述文件顯示，除國(guó)家及地方另有文件規(guī)定外，如項(xiàng)目公司未能于電價(jià)退坡時(shí)間節(jié)點(diǎn)實(shí)現(xiàn)全容量并網(wǎng)，未實(shí)現(xiàn)并網(wǎng)的部分容量應(yīng)申請(qǐng)納入下一年度建設(shè)計(jì)劃，并按照實(shí)際并網(wǎng)時(shí)的電價(jià)政策核定上網(wǎng)電價(jià)。實(shí)踐中，風(fēng)力、光伏發(fā)電企業(yè)為了搶630、1231電價(jià)，不少風(fēng)力、光伏發(fā)電企業(yè)未能在補(bǔ)貼退坡的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)完成全容量并網(wǎng)，對(duì)于分批次并網(wǎng)手續(xù)，行業(yè)知之甚少。如在國(guó)補(bǔ)核查過(guò)程中，新能源發(fā)電企業(yè)無(wú)法就其項(xiàng)目分批并網(wǎng)事項(xiàng)提供合法依據(jù)并說(shuō)明合理理由，其全容并網(wǎng)時(shí)間將受到國(guó)補(bǔ)核查工作組的重大挑戰(zhàn)。

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此外，根據(jù)我們的經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)管部門(mén)在核查項(xiàng)目的全容量并網(wǎng)時(shí)間時(shí)，不僅僅是形式檢查，還會(huì)通過(guò)各種途徑進(jìn)行核實(shí)，具體途徑包括核查項(xiàng)目施工日志、電網(wǎng)發(fā)電曲線、風(fēng)機(jī)或光伏板組件、箱變等采購(gòu)、運(yùn)單、安裝記錄、監(jiān)理日志、監(jiān)理周報(bào)、監(jiān)理月報(bào)、財(cái)務(wù)資料、工程量清單、運(yùn)行日志、操作票、竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告、并網(wǎng)調(diào)試運(yùn)行意見(jiàn)書(shū)，部分項(xiàng)目甚至調(diào)看了衛(wèi)星圖片來(lái)確定是否在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成了全容量并網(wǎng)。

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324通知將項(xiàng)目實(shí)際并網(wǎng)容量小于核準(zhǔn)備案容量或已取得建設(shè)規(guī)模容量界定為"以少代全"。如經(jīng)核實(shí)存在"以少代全"，直接后果便是項(xiàng)目未能實(shí)現(xiàn)全容量并網(wǎng)，鑒于全容量并網(wǎng)時(shí)間與項(xiàng)目可享受的電價(jià)直接相關(guān)，故此，如果項(xiàng)目實(shí)際全容量并網(wǎng)的時(shí)間晚于承諾時(shí)間，按照以項(xiàng)目全容量并網(wǎng)時(shí)間核定上網(wǎng)電價(jià)的政策文件規(guī)定，則將對(duì)相關(guān)新能源發(fā)電企業(yè)構(gòu)成可能導(dǎo)致調(diào)減補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等重大風(fēng)險(xiǎn)，甚至可能會(huì)淪為平價(jià)項(xiàng)目，同時(shí)以往歷史年份所受領(lǐng)的國(guó)補(bǔ)還存在被追回的風(fēng)險(xiǎn)。

"批小建大"是指項(xiàng)目并網(wǎng)容量大于核準(zhǔn)備案容量或已取得建設(shè)規(guī)模容量，即俗稱(chēng)的"超裝"。目前國(guó)內(nèi)已建成光伏電站普遍存在著"批小建大"的行業(yè)不成文慣例，因?yàn)殡娬窘ㄔO(shè)規(guī)模指標(biāo)較難獲得，且電站額定容量通常無(wú)法實(shí)現(xiàn)全負(fù)荷運(yùn)行，發(fā)電企業(yè)為了獲得更大的收益，普遍會(huì)對(duì)電站超裝10%左右，即在電站交流側(cè)容量不超過(guò)政府核定批復(fù)容量。2020年，國(guó)家能源局發(fā)布了《光伏發(fā)電系統(tǒng)效能規(guī)范》（NB/T10394-2020），允許容配比的范圍從1-1.8不等，一些發(fā)電企業(yè)據(jù)此認(rèn)為國(guó)家對(duì)于電站超裝持寬容態(tài)度。然而從本次核查的情況來(lái)看，大部分地區(qū)均是以項(xiàng)目直流側(cè)裝機(jī)容量來(lái)判斷是否存在超裝，但依據(jù)最近國(guó)家能源局發(fā)布的《光伏電站開(kāi)發(fā)建設(shè)管理辦法(二次征求意見(jiàn)稿)》，明確光伏電站項(xiàng)目備案容量原則上為交流側(cè)容量。目前，因本次核查結(jié)果尚未最終公布，判斷"批小建大"的標(biāo)準(zhǔn)尚待進(jìn)一步討論。在項(xiàng)目盡職調(diào)查過(guò)程中，核驗(yàn)項(xiàng)目實(shí)際并網(wǎng)容量需依賴(lài)于技術(shù)盡調(diào)的手段。

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根據(jù)關(guān)于《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》有關(guān)事項(xiàng)的補(bǔ)充通知（財(cái)建〔2020〕426號(hào)），項(xiàng)目納入可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼清單時(shí)，項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)際容量進(jìn)行申報(bào)。如在核查中發(fā)現(xiàn)申報(bào)容量與實(shí)際容量不符的，將按不符容量的2倍核減補(bǔ)貼資金。因此，如存在"批小建大"的情形，將會(huì)被核減補(bǔ)貼資金。

本次國(guó)補(bǔ)核查直擊行業(yè)痛點(diǎn)，對(duì)可再生能源發(fā)電企業(yè)造成較大沖擊，并在一定程度上已傳導(dǎo)至新能源項(xiàng)目并購(gòu)領(lǐng)域的決策者，影響深刻。盡管本次國(guó)補(bǔ)核查的結(jié)果尚未完全公布，但部分地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)能源主管部門(mén)根據(jù)國(guó)補(bǔ)核查結(jié)果廢止部分可再生能源電價(jià)批復(fù)的情形，已對(duì)行業(yè)造成巨大的震動(dòng)。對(duì)新能源發(fā)電業(yè)內(nèi)人士，尤其是參與該行業(yè)投資并購(gòu)的主體而言，在最終核查結(jié)論以及處理方式出臺(tái)之前，面對(duì)存在建設(shè)規(guī)模指標(biāo)、倒賣(mài)路條、全容量并網(wǎng)時(shí)間、以少代全或者批大建小等問(wèn)題的項(xiàng)目，將直接影響項(xiàng)目收益率，投資者應(yīng)審慎對(duì)待，在盡職調(diào)查中充分挖掘和識(shí)別相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，并設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)慕灰捉Y(jié)構(gòu)以把控交易風(fēng)險(xiǎn)。