2015年8月9日中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳制定并出臺了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），《辦法》被認(rèn)為是現(xiàn)代體制下問責(zé)制的重大突破，其中黨政同責(zé)與終身追責(zé)都體現(xiàn)著中央從嚴(yán)追責(zé)的手段與決心。此后，中央開始派駐環(huán)境保護(hù)督察組，明察暗訪各省市生態(tài)環(huán)境問題線索，并將重點案件移交屬地黨委政府，厘清責(zé)任并嚴(yán)肅追責(zé)涉事的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。2015年底至2018年，第一輪中央環(huán)境保護(hù)督察實現(xiàn)對全國31個省區(qū)市的全覆蓋。在第一輪中央環(huán)保督察結(jié)束后，2018年起又對其中20個省份進(jìn)行了督察"回頭看"，即回訪第一輪的督察結(jié)果，再次問責(zé)了一批黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。第一輪督察及"回頭看"共有6000多名黨政領(lǐng)導(dǎo)干部被問責(zé)。[3]2019年7月至2022年上半年又進(jìn)行了第二輪共六批中央環(huán)境保護(hù)督察工作，問責(zé)人數(shù)持續(xù)增多。

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《辦法》列舉了21種應(yīng)當(dāng)被問責(zé)的情形（見圖一），問責(zé)方式綜合多樣，[4]包括組織處理、黨紀(jì)政紀(jì)處分、刑事追責(zé)等。在終身追責(zé)制度下，生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任成為黨政干部政治生涯的持續(xù) "炸點"，與涉案黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的評優(yōu)評先以及提拔升遷[5]密切相關(guān)，嚴(yán)重者將受到責(zé)令辭職或者免職處理[6]。與此同時，各地以《辦法》為基礎(chǔ)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，紛紛出臺與《辦法》配套的實施細(xì)則，織密生態(tài)問責(zé)制度的籠子。

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2019年6月6日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》（以下簡稱《環(huán)保督察規(guī)定》），明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度，規(guī)范了生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作內(nèi)容和程序，繼續(xù)貫徹落實黨政同責(zé)與終身追責(zé)，以督察問責(zé)的方式倒逼各級黨政干部真抓實干地解決生態(tài)環(huán)境問題。

（圖一）

以第一輪中央環(huán)境保護(hù)督察問責(zé)情況為例，[7]受問責(zé)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)量逾4000多人（圖二），被問責(zé)人級別為縣處級及以上的干部，呈現(xiàn)以下特點：一是問責(zé)范圍廣，除港澳臺之外的省級行政區(qū)都存在受問責(zé)的情形；二是問責(zé)人數(shù)多，環(huán)保督察導(dǎo)致大批黨政干部被問責(zé)處罰，河南省、甘肅省、廣東省和湖北省問責(zé)人數(shù)都高于200人；三是問責(zé)級別高，縣處級及以上干部被問責(zé)人數(shù)規(guī)模較大。部分省部級中管干部受到問責(zé)，以甘肅省通報的祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題問責(zé)為例，該案導(dǎo)致100名黨政領(lǐng)導(dǎo)干部被追責(zé)，其中三名省部級干部被問責(zé)處理。[8]由此可見，中央環(huán)境保護(hù)督察采取層層追責(zé)的方式，倒逼各級領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)真嚴(yán)格地履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任。

（圖二）

中央環(huán)境保護(hù)督察問責(zé)并不流于形式，而是實實在在地進(jìn)行問責(zé)處罰。問責(zé)形式以黨紀(jì)處分、政紀(jì)處分以及誡勉為主；更有甚者會面臨組織處理，其中包括調(diào)離崗位、責(zé)令降職、辭職、免職等職級調(diào)整；而涉及違法犯罪的也會被移交司法機(jī)關(guān)、追究刑事責(zé)任（圖三）。例如，因"秦嶺北麓違建別墅"破環(huán)生態(tài)環(huán)境問題而落馬的陜西省西安市環(huán)保局原局長羅某曾為西安某公司違規(guī)辦理某房地產(chǎn)項目環(huán)評手續(xù)，羅某最終因受賄罪、巨額財產(chǎn)來源不明罪獲刑十二年。[9]

（圖三）

第一輪中央環(huán)境保護(hù)督察通報案例涉及的環(huán)境違法行為中，類型最多的是關(guān)于水污染以及自然保護(hù)區(qū)保護(hù)不力。此外，違規(guī)審批、大氣污染、固廢處理、企業(yè)超標(biāo)排放、流域生態(tài)治理、落后產(chǎn)能淘汰等都是導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部受到問責(zé)的主要原因（見圖四）。例如"海南省?；◢u違建項目"問題涉及相關(guān)部門違規(guī)辦理審批手續(xù)，導(dǎo)致大量海域被違規(guī)填占；[10]"湖北宜昌長陽縣花香水岸公司非法挖山采石"問題涉及相關(guān)部門對三峽庫區(qū)重要生態(tài)功能區(qū)保護(hù)認(rèn)識不足，放任企業(yè)長期以排險為名非法挖山采石；[11]"江蘇鎮(zhèn)江長江岸線清理整治推進(jìn)不力"問題涉及對企業(yè)侵占岸線、超標(biāo)排放污水等違法行為整治不力。[12]

（圖四）

2022年10月28日，生態(tài)環(huán)境部等十七家單位聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推動職能部門做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的意見》，再次強(qiáng)調(diào)"加強(qiáng)督察問責(zé)和正向激勵"。對領(lǐng)導(dǎo)干部而言，生態(tài)文明建設(shè)是事關(guān)民族復(fù)興、國計民生，在嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境損害問責(zé)制度下，樹立"紅線"意識與正確的政績觀念，不為經(jīng)濟(jì)政績盲目增長而破壞生態(tài)環(huán)境，不觸碰諸如違規(guī)開發(fā)、侵占岸線、放任污染事件等環(huán)保高壓線的同時，自覺貫徹新發(fā)展理念，堅持綠色原則推動高質(zhì)量發(fā)展，尤為重要。

如前分析，領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)環(huán)境損害追責(zé)事項多元化，經(jīng)濟(jì)決策過程中容易忽視風(fēng)險評估。因此，各級黨委、政府應(yīng)當(dāng)建立健全立法、審批、決策、監(jiān)管與整改的全流程生態(tài)環(huán)境責(zé)任風(fēng)險防范體系。

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1.立法修法方面。嚴(yán)格遵循《立法法》等各項規(guī)定，落實合法性審查及廉潔性評估制度。針對已制定的法規(guī)及規(guī)范性文件，嚴(yán)格按照要求開展規(guī)范性文件的清理及評估工作，定期審查過往發(fā)布的與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的法規(guī)，如發(fā)現(xiàn)與上位法發(fā)生沖突的，及時廢止或修訂，并在未來的立法活動中嚴(yán)格依法立法。

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2.立項審批方面。定期開展自查自糾工作。針對過往審批的與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的項目，尤其注意如垃圾處理廠、污水處理廠、化工企業(yè)等"敏感"工程建設(shè)項目以及涉及自然保護(hù)區(qū)、江河湖泊水域等"紅線"地區(qū)的開發(fā)建設(shè)項目。依法依規(guī)嚴(yán)格審批，針對按規(guī)定需要出具環(huán)評報告的"兩高一資"項目，必須在項目方出具環(huán)評報告后方可審批，堅決杜絕"先上車后補票"的審批方式。

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3.決策機(jī)制方面。針對涉及生態(tài)環(huán)境的規(guī)劃、設(shè)計方案等需要決策的事項，要經(jīng)過技術(shù)領(lǐng)域、法律領(lǐng)域?qū)＜艺撟C并形成書面意見，并積極公開征求相關(guān)民眾意見建議，做到?jīng)Q策的科學(xué)化、民主化，不可盲目決策。

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4.監(jiān)管執(zhí)法方面。領(lǐng)導(dǎo)干部收到群眾集體反映的環(huán)境污染及生態(tài)破壞線索，應(yīng)當(dāng)主動調(diào)查求證反映的問題是否屬實。針對涉及飲用水源地等重大民生及多部門職責(zé)交叉問題，應(yīng)當(dāng)由各部門組建工作專班，確保有效督促整改。對重點企業(yè)開展"回頭看"，避免監(jiān)管失位，例如對高耗能工廠，應(yīng)注意其產(chǎn)能是否符合國家規(guī)定，是否需要更新?lián)Q代；對于高污染高排放的工廠，應(yīng)注意其是否有超標(biāo)排放、滲漏等風(fēng)險；對于高敏感區(qū)域企業(yè)，應(yīng)注意其項目運作是否合法合規(guī)等。若發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境違法問題，應(yīng)積極采取措施應(yīng)對，不作為、慢作為、監(jiān)管不力亦存在被追責(zé)的風(fēng)險。

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5.整改落實方面。各級領(lǐng)導(dǎo)干部在中央環(huán)保督察行動后，應(yīng)當(dāng)真抓實干地履行整改方案，不可僅為了應(yīng)付上級檢查而敷衍整改。在中央環(huán)保督察行動持續(xù)的"回頭看"與專項行動制度下，敷衍整改只會加大干部被問責(zé)的風(fēng)險。

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)充分發(fā)揮政府法律顧問、公職律師與專業(yè)律師的作用，最大程度預(yù)防、控制并有效規(guī)避問責(zé)風(fēng)險。立法方面，宜征求律師對草案的合法性審查意見；審批決策方面，宜由律師參與"敏感"項目審批與合法性論證工作，重大項目宜聘請律師參與決策論證開發(fā)運營全流程，為項目的合規(guī)運行提供法律保障；監(jiān)管方面，建議邀請律師參與違法違規(guī)案件查處工作，確保法律適用的準(zhǔn)確性；整改方面，可以聘請第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)參與整改方案的制定、執(zhí)行效果評估，確保整改落地落實，降低后續(xù)問責(zé)風(fēng)險。