在歐洲議會(huì)于2022年11月10日表決通過《關(guān)于外國(guó)補(bǔ)貼扭曲歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的條例》（Regulation of the European Parliament and of the Council on foreign subsidies distorting the internal market，《外國(guó)補(bǔ)貼條例》）后，2022年11月28日，歐盟理事會(huì)也通過了該條例。該條例將在此后于《歐盟官方公報(bào)》（OJEU）上公布后的第20日生效，并將于生效滿六個(gè)月后實(shí)施，這意味著自2020年以來討論已久并引起廣泛關(guān)注的歐盟外國(guó)補(bǔ)貼審查制度將正式落地。

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根據(jù)今年7月份公布的歐洲議會(huì)與歐盟理事會(huì)就《外國(guó)補(bǔ)貼條例》立法提案的協(xié)議文本，《外國(guó)補(bǔ)貼條例》主要規(guī)定了外國(guó)補(bǔ)貼引發(fā)歐盟審查的三種情形，包括：

《外國(guó)補(bǔ)貼條例》將對(duì)中國(guó)企業(yè)，尤其是中國(guó)國(guó)有企業(yè)的在歐活動(dòng)，特別是在投資并購(gòu)交易和參與歐盟公共采購(gòu)活動(dòng)，產(chǎn)生重大影響，因此值得特別關(guān)注。

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筆者曾在《外國(guó)補(bǔ)貼條例》的全流程立法活動(dòng)協(xié)助中外客戶準(zhǔn)備針對(duì)《外國(guó)補(bǔ)貼條例》立法的反饋意見。對(duì)于《外國(guó)補(bǔ)貼條例》在《白皮書》及其之后征求意見階段的介紹，可參見筆者此前發(fā)布的文章《中國(guó)企業(yè)為何要關(guān)注歐盟的外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管制度？》、《中國(guó)企業(yè)為何要關(guān)注歐盟的外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管制度？（二）》?；谖覀儗?duì)《外國(guó)補(bǔ)貼條例》整個(gè)立法過程的觀察，我們?cè)诖藢?duì)《外國(guó)補(bǔ)貼條例》進(jìn)行整體介紹和解讀，以饗讀者。由于歐盟最終通過的條例文本還尚未公布，因此我們的介紹和解讀將依據(jù)今年7月份公布的立法提案的協(xié)議文本，同時(shí)，我們也在本文末尾附上了對(duì)其的全文翻譯，供讀者參考。

根據(jù)《外國(guó)補(bǔ)貼條例》，外國(guó)補(bǔ)貼指的是非歐盟國(guó)家直接或間接向在歐盟從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的經(jīng)營(yíng)者提供的使其能夠獲益的具有一定專項(xiàng)性“財(cái)務(wù)支持"（financial contribution）。這一定義極為寬泛，導(dǎo)致中國(guó)企業(yè)的一些常見情形均可能被視為存在外國(guó)補(bǔ)貼行為。我們?cè)诖肆信e了一些常見的可能構(gòu)成《外國(guó)補(bǔ)貼條例》項(xiàng)下規(guī)定的外國(guó)補(bǔ)貼情形：

除了上述情形以外，我們認(rèn)為還有一些常見情形有可能被認(rèn)定為外國(guó)補(bǔ)貼行為，但仍需要根據(jù)具體的情況進(jìn)行區(qū)分。包括：

值得注意的是，在最早的提議立法階段，歐盟官員曾特別提出有關(guān)外國(guó)補(bǔ)貼的立法是為了“應(yīng)對(duì)中國(guó)國(guó)有背景公司享受的不公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)"。[1]在歐盟就立法征求建議階段，不少來自歐盟的反饋意見都明確提及了來自中國(guó)的補(bǔ)貼。[2]盡管《外國(guó)補(bǔ)貼條例》通篇并未指明任何特定國(guó)家或任何特定體制模式，但無疑中國(guó)國(guó)有企業(yè)將是受《外國(guó)補(bǔ)貼條例》影響最大的一類主體，需要特別關(guān)注《外國(guó)補(bǔ)貼條例》的要求。

針對(duì)涉及外國(guó)補(bǔ)貼的投資并購(gòu)行為，《外國(guó)補(bǔ)貼條例》創(chuàng)設(shè)了與反壟斷申報(bào)制度類似的事先申報(bào)機(jī)制。若一項(xiàng)企業(yè)合并、股權(quán)或資產(chǎn)收購(gòu)或設(shè)立合資公司交易滿足以下標(biāo)準(zhǔn)，則需要在交易簽約后、交易交割前向歐盟委員會(huì)（“歐委會(huì)"）進(jìn)行事先申報(bào)：

需要注意的是，在并購(gòu)交易申報(bào)情境下，《外國(guó)補(bǔ)貼條例》并未采用“外國(guó)補(bǔ)貼"這一概念，而是使用“外國(guó)財(cái)務(wù)支持"這一用法。這意味著在判斷是否滿足交易申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，無需考慮外國(guó)財(cái)務(wù)支持的“專項(xiàng)性"特征，任何外國(guó)政府直接或間接授予的財(cái)務(wù)支持均可能被納入至計(jì)算范圍。在這種情況下，外國(guó)政府的統(tǒng)一稅收優(yōu)惠政策、稅收減免政策等普適性財(cái)務(wù)支持也需要合并考慮以判斷是否滿足申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)。即使交易不滿足上述申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，歐委會(huì)也可以在懷疑參與集中的經(jīng)營(yíng)者被授予外國(guó)補(bǔ)貼的情況下要求對(duì)交易進(jìn)行事前申報(bào)。

在接到申報(bào)后，歐委會(huì)將在25個(gè)工作日內(nèi)對(duì)參與交易的經(jīng)營(yíng)者在申報(bào)前三個(gè)財(cái)務(wù)年度被授予的外國(guó)補(bǔ)貼情況進(jìn)行初步審查。若認(rèn)為相關(guān)外國(guó)補(bǔ)貼可能對(duì)歐盟產(chǎn)生扭曲性影響，則還可以在90個(gè)工作日（其最長(zhǎng)可延長(zhǎng)至125個(gè)工作日）的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行深入調(diào)查。在深入調(diào)查結(jié)束后，歐委會(huì)將作出審查決定，無條件批準(zhǔn)交易、附加申報(bào)方承諾批準(zhǔn)交易或是禁止交易?？紤]到上述時(shí)間均包括申報(bào)人準(zhǔn)備申請(qǐng)材料或準(zhǔn)備回答歐委會(huì)問題的時(shí)間（即“停鐘"制度），歐委會(huì)的實(shí)際審查時(shí)間將可能更長(zhǎng)。這一事先申報(bào)要求將可能對(duì)中國(guó)企業(yè)在歐交易的時(shí)間表產(chǎn)生重大影響，值得特別關(guān)注。

對(duì)于應(yīng)申報(bào)而未申報(bào)的交易，歐委會(huì)可以對(duì)相關(guān)經(jīng)營(yíng)者處以其上一年度10%以下營(yíng)業(yè)額的處罰。與此同時(shí)，《外國(guó)補(bǔ)貼條例》也特別規(guī)定，其不適用于在條例實(shí)施前已經(jīng)簽約或已經(jīng)實(shí)施的交易。這意味著若一個(gè)經(jīng)營(yíng)者在《外國(guó)補(bǔ)貼條例》實(shí)施前的三年內(nèi)接受了外國(guó)補(bǔ)貼，如果其在《外國(guó)補(bǔ)貼條例》實(shí)施前已經(jīng)就一項(xiàng)達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的交易完成簽約或交割，則其無需就該交易進(jìn)行申報(bào)；若其在《外國(guó)補(bǔ)貼條例》實(shí)施后才進(jìn)行簽約，則該交易需要向歐委會(huì)進(jìn)行事先申報(bào)，否則將受到歐委會(huì)的處罰。

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考慮到外國(guó)補(bǔ)貼交易申報(bào)程序與歐盟反壟斷申報(bào)程序的相似性，同一項(xiàng)交易將有可能同時(shí)觸發(fā)兩個(gè)申報(bào)程序。兩個(gè)申報(bào)程序?qū)Ρ热缦拢?/p>

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與上述投資并購(gòu)交易審查機(jī)制類似，《外國(guó)補(bǔ)貼條例》也對(duì)在公共采購(gòu)程序（即由歐盟政府機(jī)構(gòu)組織的采購(gòu)活動(dòng)或涉及公共服務(wù)的采購(gòu)活動(dòng)[3]）中接受外國(guó)補(bǔ)貼的投標(biāo)方設(shè)定了事先申報(bào)要求。如果一項(xiàng)歐盟公共采購(gòu)程序滿足以下標(biāo)準(zhǔn)，則該程序中接受財(cái)務(wù)支持的投標(biāo)方需要就其接受財(cái)務(wù)支持情況進(jìn)行申報(bào)：

或者，在公共采購(gòu)分為幾個(gè)標(biāo)段的情況下：

需要注意的是，公共采購(gòu)程序申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)也未采用“外國(guó)補(bǔ)貼"的概念，并且更進(jìn)一步將“外國(guó)財(cái)務(wù)支持"擴(kuò)展為“財(cái)務(wù)支持"的概念，這意味著投標(biāo)方在申報(bào)前三年內(nèi)接受的任何財(cái)務(wù)支持，無論其來自歐盟境內(nèi)還是境外，也無論其是否具有專項(xiàng)性，均應(yīng)在判斷是否達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)被考慮在內(nèi)。

在收到申報(bào)后，歐委會(huì)同樣將僅對(duì)投標(biāo)方在申報(bào)前三個(gè)財(cái)務(wù)年度被授予的外國(guó)補(bǔ)貼情況進(jìn)行審查。歐委會(huì)將有20個(gè)工作日的時(shí)間進(jìn)行初步審查（在合理情況下歐委會(huì)可將初步審查時(shí)間延長(zhǎng)10個(gè)工作日）以及110個(gè)工作日的時(shí)間進(jìn)行深入調(diào)查（該時(shí)限可在與招標(biāo)方協(xié)商后在合理情況下延長(zhǎng)20個(gè)工作日）。在深入調(diào)查程序后，歐委會(huì)可以做出無反對(duì)意見決定，或是出具附投標(biāo)方承諾的決定，或是在投標(biāo)方不做出承諾或歐委會(huì)不認(rèn)可承諾的情況下，做出禁止與其簽訂合同的決定。這一申報(bào)要求也將可能對(duì)中國(guó)企業(yè)在歐參與政府采購(gòu)程序產(chǎn)生重大影響。

與投資并購(gòu)交易申報(bào)程序相同，對(duì)于在公共采購(gòu)程序中未依法申報(bào)的經(jīng)營(yíng)者，歐委會(huì)可以對(duì)其處以其上一年度10%以下營(yíng)業(yè)額的處罰。但與此同時(shí)，《外國(guó)補(bǔ)貼條例》也明確歐委會(huì)不會(huì)因其事后的依職權(quán)調(diào)查程序而取消或終止已經(jīng)簽訂的公共采購(gòu)合同。與投資并購(gòu)交易申報(bào)類似，《外國(guó)補(bǔ)貼條例》僅適用于在其正式實(shí)施后才宣布招標(biāo)的公共采購(gòu)程序。

除了上述由經(jīng)營(yíng)者事先主動(dòng)申報(bào)的要求以外，歐委會(huì)還有權(quán)根據(jù)第三方的舉報(bào)在事后主動(dòng)發(fā)起對(duì)可能具有扭曲性影響的外國(guó)補(bǔ)貼的調(diào)查。

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歐委會(huì)的依職權(quán)審查分為初步審查（preliminary review）及深入調(diào)查(in-depth investigation）兩步：

歐委會(huì)依職權(quán)審查的初步審查與深入調(diào)查程序均沒有明確的時(shí)間限制。根據(jù)《外國(guó)補(bǔ)貼條例》，歐委會(huì)的初步審查程序應(yīng)在確定不存在外國(guó)補(bǔ)貼或沒有證據(jù)證明外國(guó)補(bǔ)貼對(duì)歐盟市場(chǎng)有實(shí)際或潛在扭曲性影響時(shí)結(jié)束，而就深入調(diào)查程序而言，《外國(guó)補(bǔ)貼條例》僅規(guī)定歐委會(huì)應(yīng)盡可能（as far as possible endeavour to）在深入調(diào)查程序啟動(dòng)后的18個(gè)月內(nèi)做出決定，但這并非絕對(duì)的時(shí)間限制。

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此外，根據(jù)《外國(guó)補(bǔ)貼條例》的時(shí)效性條款規(guī)定，歐委會(huì)有權(quán)對(duì)十年內(nèi)的外國(guó)補(bǔ)貼行為進(jìn)行審查。對(duì)于《外國(guó)補(bǔ)貼條例》開始實(shí)施前授予的外國(guó)補(bǔ)貼而言，只要該外國(guó)補(bǔ)貼是在《外國(guó)補(bǔ)貼條例》開始實(shí)施前五年內(nèi)授予的，且其在《外國(guó)補(bǔ)貼條例》實(shí)施后仍對(duì)歐盟市場(chǎng)具有扭曲性影響，《外國(guó)補(bǔ)貼條例》就可以適用于這類外國(guó)補(bǔ)貼。這事實(shí)上意味著歐委會(huì)有權(quán)審查在《外國(guó)補(bǔ)貼條例》開始實(shí)施前五年內(nèi)的全部外國(guó)補(bǔ)貼行為。

《外國(guó)補(bǔ)貼條例》之所以要對(duì)外國(guó)補(bǔ)貼進(jìn)行審查，主要就是為了識(shí)別和解決外國(guó)補(bǔ)貼對(duì)于歐盟市場(chǎng)造成的扭曲性影響（distortions）。根據(jù)《外國(guó)補(bǔ)貼條例》第3條，若外國(guó)補(bǔ)貼在提高一個(gè)經(jīng)營(yíng)者的競(jìng)爭(zhēng)地位的同時(shí)對(duì)于歐盟市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)造成了實(shí)際或潛在的負(fù)面影響，則認(rèn)為該外國(guó)補(bǔ)貼對(duì)歐盟市場(chǎng)造成了扭曲性影響。為了對(duì)于扭曲性影響的判斷增加確定性標(biāo)準(zhǔn)，《外國(guó)補(bǔ)貼條例》還設(shè)定了兩個(gè)“安全港"：

值得注意的是，《外國(guó)補(bǔ)貼條例》還列舉了最有可能（most likely）扭曲歐盟市場(chǎng)的外國(guó)補(bǔ)貼情形，包括：

對(duì)于中國(guó)企業(yè)而言，以上第(iv)點(diǎn)所列情形尤其值得關(guān)注，若具有中國(guó)政府背景的主體為其在歐盟的投資并購(gòu)交易或公共采購(gòu)?fù)稑?biāo)提供了財(cái)務(wù)支持，則有可能被認(rèn)定為接受了扭曲歐盟市場(chǎng)的外國(guó)補(bǔ)貼。此外，由于中國(guó)并非OECD《關(guān)于官方支持出口信貸安排的協(xié)議》的參約方，在中國(guó)企業(yè)接受具有中國(guó)政府背景的主體的出口融資并進(jìn)一步在歐盟從事經(jīng)濟(jì)性活動(dòng)時(shí)，也需要特別注意。