《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》作為我國(guó)第一部流域?qū)ｉT(mén)法律，對(duì)長(zhǎng)江流域的污染防治、生態(tài)環(huán)境修復(fù)以及長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展作出相應(yīng)規(guī)定。《長(zhǎng)江保護(hù)法》第二十一條要求長(zhǎng)江流域企事業(yè)單位嚴(yán)格采取污染物排放總量控制措施，第六十六條提出各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)推動(dòng)船舶產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展?？傮w而言，《長(zhǎng)江保護(hù)法》涉及船舶修造企業(yè)污染防治的規(guī)定較少，內(nèi)容相對(duì)宏觀概括。

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為增強(qiáng)《長(zhǎng)江保護(hù)法》的實(shí)踐性，部分省市以實(shí)施《長(zhǎng)江保護(hù)法》為契機(jī)，研究出臺(tái)了相應(yīng)的配套制度。例如江蘇省人大于2022年7月審議《江蘇省長(zhǎng)江船舶污染防治條例（草案）》，該條例將船舶及從事船舶修造、拆解、裝卸等活動(dòng)均納入調(diào)整范圍，進(jìn)一步細(xì)化了船舶修造企業(yè)污染防治義務(wù)與法律責(zé)任。[5]

《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第四章第五節(jié)對(duì)"船舶水污染防治"作出專節(jié)規(guī)定，船舶修造企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)定配備污染物、廢棄物接收設(shè)施，禁止將船舶的殘油、廢油排入水體，禁止采取沖灘方式進(jìn)行船舶拆解作業(yè)。若有違反，海事管理機(jī)構(gòu)或漁業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《水污染防治法》第九十條的規(guī)定進(jìn)行處罰。

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根據(jù)《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》第二十條規(guī)定，船舶修造、拆解活動(dòng)中產(chǎn)生的固體廢物不得隨意傾倒、遺撒。其中，廢油漆桶、廢油、油泥等危險(xiǎn)廢物的轉(zhuǎn)運(yùn)、處置應(yīng)當(dāng)執(zhí)行危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單制度，依法交由危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)單位處置。

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《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》明令船舶修造企業(yè)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格落實(shí)"三同時(shí)"制度，不得未批先建、邊批邊建；廠內(nèi)污染防治設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收通過(guò)，不得開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

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根據(jù)《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》第四十五條規(guī)定 ，船舶修造企業(yè)應(yīng)當(dāng)在密閉空間開(kāi)展易產(chǎn)生揮發(fā)性有機(jī)化合物（VOC）的打砂、涂裝等工作，若無(wú)法在封閉車(chē)間開(kāi)展作業(yè)，應(yīng)采取密網(wǎng)圍擋、加水降塵等措施減少大氣污染物外排。

目前，我國(guó)《海商法》沒(méi)有船舶污染損害賠償?shù)认嚓P(guān)制度，這也成為近年來(lái)《海商法》修改的關(guān)注焦點(diǎn)之一。2018年交通運(yùn)輸部發(fā)布的《海商法（修訂征求意見(jiàn)稿）》新增"船舶污染損害賠償責(zé)任"章節(jié)，但相應(yīng)內(nèi)容未對(duì)船舶修造企業(yè)污染損害問(wèn)題進(jìn)行調(diào)整，污染損害的概念是否包括船舶修造、拆解活動(dòng)中產(chǎn)生污染而造成的內(nèi)河水域環(huán)境損害亦不明確。

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交通運(yùn)輸部《防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》明確要求船舶修造企業(yè)配套建設(shè)污染防治設(shè)施、設(shè)備等，遵守相應(yīng)操作規(guī)程，按規(guī)定處理修造、拆解活動(dòng)中產(chǎn)生污染物，同時(shí)規(guī)定由海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)違反上述規(guī)定的行為進(jìn)行處罰。

1、監(jiān)管主體的交叉

船舶修造企業(yè)環(huán)境污染治理工作不僅涉及中央和地方不同層級(jí)的行政機(jī)關(guān)，而且涉及沿江地方多個(gè)相應(yīng)的行政主管部門(mén)。

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盡管《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)對(duì)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，但不同環(huán)境管理機(jī)構(gòu)職能存在重復(fù)和交叉。除了機(jī)構(gòu)的設(shè)置重復(fù)造成的職能的交叉與重疊外，還有不同部門(mén)的機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)基本相同職能的狀況，具體包括保護(hù)職能的交叉和重疊、相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)途徑交叉等。[6]例如武漢市整改"湖北省1294個(gè)長(zhǎng)江岸線利用項(xiàng)目中895個(gè)未取得水利部門(mén)許可，其中561個(gè)為無(wú)手續(xù)的碼頭和造船項(xiàng)目（省專5）"問(wèn)題，涉及責(zé)任單位包括水利部門(mén)、發(fā)改部門(mén)、自然資源與規(guī)劃部門(mén)、生態(tài)環(huán)境部門(mén)、交通運(yùn)輸部門(mén)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)以及相關(guān)區(qū)的政府部門(mén)。各部門(mén)、各級(jí)政府對(duì)該項(xiàng)問(wèn)題均需開(kāi)展整改、論證、驗(yàn)收等工作，多頭反復(fù)檢查、反復(fù)整改無(wú)疑加重了企業(yè)和基層部門(mén)的工作負(fù)擔(dān)。

2、專項(xiàng)行動(dòng)定位模糊

"專項(xiàng)行動(dòng)"并非成文的法律概念，卻活躍于執(zhí)法、司法多個(gè)領(lǐng)域。專項(xiàng)行動(dòng)可以理解為相關(guān)機(jī)關(guān)根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)某類特定的、突出的問(wèn)題，在一定期限內(nèi)集中人員、集中精力，開(kāi)展整治活動(dòng)。"專項(xiàng)行動(dòng)"主要表現(xiàn)為行政主體依據(jù)法定職權(quán)對(duì)相對(duì)人遵守法律、法規(guī)、規(guī)章和執(zhí)行行政命令、決定的情況進(jìn)行檢查監(jiān)督。

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實(shí)踐中，各地關(guān)于船舶修造企業(yè)專項(xiàng)行動(dòng)的責(zé)任單位不一，由于監(jiān)管主體多元化，各地普遍采取簽訂執(zhí)法協(xié)議、制訂聯(lián)合執(zhí)法方案的方式以全面追究船舶修造企業(yè)的法律責(zé)任。檢查內(nèi)容則多聚焦于生態(tài)環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)合規(guī)的內(nèi)容，短時(shí)間內(nèi)集中解決船舶修造企業(yè)環(huán)境污染問(wèn)題。但是，專項(xiàng)行動(dòng)的性質(zhì)及其后續(xù)引發(fā)的行政相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)問(wèn)題造成執(zhí)法實(shí)踐中的諸多困擾。

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實(shí)踐中，經(jīng)專項(xiàng)行動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，行政機(jī)關(guān)采取編制問(wèn)題清單，督促對(duì)應(yīng)企業(yè)開(kāi)展整改，或?qū)嵤┬姓幜P、行政強(qiáng)制、行政征收征用等措施。這些行政行為可能引發(fā)的問(wèn)題包括：其一，若專項(xiàng)行動(dòng)未完成環(huán)境監(jiān)測(cè)、調(diào)查、勘察工作并固定相應(yīng)證據(jù)，如何認(rèn)定當(dāng)事人具體違法行為并進(jìn)行處罰？其二，若無(wú)法確定污染損害的程度，如何與當(dāng)事人開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商？其三，若因公共利益對(duì)歷史形成的船舶修造企業(yè)進(jìn)行征收，如何確定補(bǔ)償?shù)姆秶皖~度？其四，"問(wèn)題清單+督促整改"的行政行為性質(zhì)如何定性，被納入清單后當(dāng)事人能否拒絕整改，并提起行政復(fù)議或者行政訴訟？可見(jiàn)，專項(xiàng)行動(dòng)能否經(jīng)得住司法評(píng)判有待探討。

長(zhǎng)江流域船舶修造企業(yè)環(huán)境違法行為涉及的訴訟類型眾多、環(huán)境要素多元，在確定管轄法院時(shí)相對(duì)復(fù)雜。

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1、海事法院管轄與地方法院管轄沖突

根據(jù)《中華人民共和國(guó)海事訴訟特別程序法》第七條第二項(xiàng)的規(guī)定，船舶修造企業(yè)因拆船、修船作業(yè)造成海域污染的案件，由海事法院專屬管轄。[7]但長(zhǎng)江流域并非海域，當(dāng)船舶修造企業(yè)污染長(zhǎng)江水域時(shí)，能否根據(jù)《民事案件案由規(guī)定》第一百九十七項(xiàng)的規(guī)定向海事法院提起環(huán)境侵權(quán)訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟存疑。

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此外，船舶修造企業(yè)的典型環(huán)境違法行為包括土壤污染、揮發(fā)性有機(jī)化合物（VOC）大氣污染、固廢危廢遺撒、占用岸線破壞生物多樣性等，上述污染及生態(tài)破壞行為并未直接造成長(zhǎng)江水質(zhì)污染，故能否由海事法院專屬管轄同樣存疑。

2、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟管轄沖突

目前長(zhǎng)江流域部分省市對(duì)環(huán)境公益訴訟作出集中管轄規(guī)定，但是《生態(tài)環(huán)境損害賠償案件若干規(guī)定》第三條第二款規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟集中管轄機(jī)制尚未建立，[8]生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟通常由行政機(jī)關(guān)所在地的中級(jí)人民法院管轄。實(shí)踐中，存在同一案由的案件中環(huán)境公益訴訟在前、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在后的情形，造成司法管轄沖突。

1、關(guān)閉清退后遺留諸多環(huán)境問(wèn)題無(wú)力修復(fù)

因"長(zhǎng)江大保護(hù)"等戰(zhàn)略規(guī)劃的深入實(shí)施，大量船舶修造企業(yè)被直接關(guān)閉清退。企業(yè)原址遺留的設(shè)施設(shè)備、工業(yè)固體廢物以及受損的岸線未能得到及時(shí)妥善的處置，留下環(huán)境污染的隱患。此時(shí)往往無(wú)法明確"低散亂"的船舶修造企業(yè)主及責(zé)任人，或者相關(guān)人員已喪失賠付能力。當(dāng)企業(yè)陷入異常境地，其主動(dòng)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任的可能性及意愿微乎其微，即便是成功執(zhí)行破產(chǎn)債權(quán)或追究管理人員的責(zé)任，所獲得的費(fèi)用對(duì)于修復(fù)受損環(huán)境也是杯水車(chē)薪。

2、生態(tài)功能恢復(fù)的期間損害被忽略

即便是配合整改的企業(yè)，其承擔(dān)責(zé)任的方式僅局限于拆除設(shè)備、恢復(fù)岸線原狀。設(shè)施設(shè)備已被拆除，原本的灘涂實(shí)現(xiàn)復(fù)綠，從環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)角度而言，停止侵害、消除危險(xiǎn)的目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。但長(zhǎng)期污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為還造成生態(tài)服務(wù)功能退化、生物多樣性減損的期間損害，而與之相關(guān)的規(guī)定并未得到落實(shí)。根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南總綱和關(guān)鍵環(huán)節(jié) 第1部分：總綱》（GB/T 39791.1—2020）的規(guī)定，自生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生到恢復(fù)至基線的持續(xù)時(shí)間大于一年的，污染行為人還應(yīng)承擔(dān)自生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生到恢復(fù)至基線期間，生態(tài)系統(tǒng)提供服務(wù)功能的喪失或減少的損害，即期間損害。如前分析，企業(yè)關(guān)閉清退后已不能正常履行環(huán)境治理責(zé)任，生態(tài)環(huán)境恢復(fù)期間損害基本被忽略。

當(dāng)前，《長(zhǎng)江保護(hù)法》對(duì)突破長(zhǎng)江流域環(huán)境治理的地區(qū)分割、部門(mén)分割現(xiàn)狀有重大推進(jìn)意義，進(jìn)一步落實(shí)《長(zhǎng)江保護(hù)法》尚需出臺(tái)配套的具體制度和辦法，強(qiáng)化環(huán)境治理的保護(hù)力度。

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船舶修造企業(yè)問(wèn)題往往涉及多個(gè)部門(mén)，但關(guān)于船舶修造企業(yè)的環(huán)境污染防治的一體化的治理格局尚未形成。涉及長(zhǎng)江流域保護(hù)的法規(guī)模糊不清，《防止拆船污染環(huán)境管理?xiàng)l例》第四條關(guān)于"岸邊拆船與水上拆船"的區(qū)分帶來(lái)認(rèn)定監(jiān)管主體的實(shí)踐難題。梳理《水污染防治法》《水法》《防止拆船污染環(huán)境管理?xiàng)l例》等與船舶污染防治相關(guān)法律規(guī)定，結(jié)合《長(zhǎng)江保護(hù)法》的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)出臺(tái)"長(zhǎng)江流域船舶污染防治"配套辦法，明確內(nèi)河船舶及修造企業(yè)環(huán)境治理機(jī)制或相關(guān)監(jiān)管部門(mén)具體職能，建立健全跨部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)制，有利于強(qiáng)化對(duì)船舶行業(yè)穩(wěn)定長(zhǎng)效的綜合治理。

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即便短時(shí)間內(nèi)無(wú)法有效消除環(huán)境保護(hù)監(jiān)管部門(mén)職責(zé)重疊的情況，通過(guò)出臺(tái)"配套辦法"，以立法形式固定"聯(lián)合檢查、專項(xiàng)行動(dòng)"的機(jī)制體系，明確執(zhí)法職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、法律程序、法律責(zé)任，能夠有效解決專項(xiàng)行動(dòng)階段性、非持續(xù)性、隨意性的弊端，將對(duì)船舶修造企業(yè)的監(jiān)管執(zhí)法納入"全流程"精準(zhǔn)管理，最終形成以《長(zhǎng)江保護(hù)法》為統(tǒng)領(lǐng)，以相關(guān)配套辦法為支撐的長(zhǎng)江流域法律制度體系。

從司法體制機(jī)制層面，當(dāng)前長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)存在跨行政區(qū)域?qū)徖頇C(jī)制不健全、司法地方化不利于全流域保護(hù)、流域行政執(zhí)法與司法銜接困難、裁判標(biāo)準(zhǔn)和尺度不統(tǒng)一的問(wèn)題；[9]從司法實(shí)踐層面分析，當(dāng)前圍繞長(zhǎng)江流域的環(huán)境訴訟類型多樣，生態(tài)環(huán)境要素復(fù)雜。船舶修造企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生的長(zhǎng)江水質(zhì)污染與流域內(nèi)其他環(huán)境要素污染難以區(qū)分，海事專門(mén)法院與地方環(huán)境資源審判法庭的管轄關(guān)系同樣無(wú)法有效界分。

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設(shè)置長(zhǎng)江生態(tài)保護(hù)法院，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的統(tǒng)一管轄是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域整體保護(hù)的創(chuàng)舉。設(shè)立長(zhǎng)江生態(tài)法院，可以以集中統(tǒng)一行使長(zhǎng)江流域環(huán)境資源相關(guān)民事案件（含公益訴訟）管轄權(quán)為試點(diǎn)，根據(jù)實(shí)踐情況逐步擴(kuò)展至刑事案件、長(zhǎng)江流域行政管理機(jī)關(guān)行政訴訟等案件。關(guān)于長(zhǎng)江生態(tài)保護(hù)法院的案件受理類型，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌山水林田湖草沙一體化治理的思路，對(duì)涉及長(zhǎng)江流域干流、一級(jí)支流、重點(diǎn)湖泊、重要水庫(kù)等城市的水污染以及與水污染相關(guān)的其他環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為相關(guān)案件進(jìn)行審理，并以列舉等方式界定具體范圍。由于環(huán)境公益訴訟、環(huán)境刑事等案件審理過(guò)程中存在法院依職權(quán)或依申請(qǐng)調(diào)取證據(jù)等情形，如何強(qiáng)化長(zhǎng)江生態(tài)法院與環(huán)境損害發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的配合協(xié)作機(jī)制有待進(jìn)一步研究。

對(duì)于拒絕承擔(dān)環(huán)境治理責(zé)任的船舶修造企業(yè)，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作，社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)亦可以提起環(huán)境民事公益訴訟。當(dāng)案涉企業(yè)在審理后拒不執(zhí)行，若未進(jìn)入破產(chǎn)程序，可以通過(guò)民事訴訟法強(qiáng)制執(zhí)行制度執(zhí)行企業(yè)財(cái)產(chǎn)，并委托第三方代為修復(fù)。若企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)程序，應(yīng)當(dāng)向管理人申報(bào)債權(quán)，探索司法制度維護(hù)環(huán)境公共利益的新途徑。

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探索"揭開(kāi)公司面紗"制度的適用有利于完善生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)呢?zé)任追究機(jī)制。針對(duì)無(wú)力承擔(dān)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的船舶修造企業(yè)股東及有關(guān)人員，基于《公司法》的角度，若股東未履行出資義務(wù)，理所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。此外，賠償權(quán)利人和公益訴訟起訴人亦可以嘗試訴請(qǐng)追究對(duì)企業(yè)環(huán)境問(wèn)題的負(fù)有責(zé)任的董事、監(jiān)事以及高級(jí)管理人員（以下簡(jiǎn)稱"高管"）的法律責(zé)任，以增加環(huán)境共益?zhèn)鶛?quán)實(shí)現(xiàn)的可能性。企業(yè)系法律擬制的主體，污染環(huán)境的行為由具體人員作出。違背法律規(guī)定實(shí)施污染行為的企業(yè)，實(shí)質(zhì)已淪為牟利的工具，真正的環(huán)境侵權(quán)人系作出決策的高管。當(dāng)船舶修造企業(yè)無(wú)力承擔(dān)治理責(zé)任時(shí)，對(duì)環(huán)境問(wèn)題負(fù)有直接責(zé)任的高管需要與企業(yè)連帶承擔(dān)環(huán)境責(zé)任，以避免有關(guān)人員惡意通過(guò)申請(qǐng)破產(chǎn)等方式規(guī)避巨額的環(huán)境責(zé)任。

《長(zhǎng)江保護(hù)法》資金保障制度對(duì)長(zhǎng)江流域的資源保護(hù)、污染治理、生態(tài)修復(fù)工作至關(guān)重要。解決船舶修造企業(yè)留下的"爛攤子"需要巨大的資金投入，"必須一方面探索多元化投入機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本、公益基金進(jìn)入。另一方面，應(yīng)統(tǒng)籌利用好各級(jí)、各類財(cái)政資金"。[10]

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目前，長(zhǎng)江流域已設(shè)立的生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金主要為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展專項(xiàng)資金，重點(diǎn)支持生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題整改項(xiàng)目、濕地保護(hù)和修復(fù)項(xiàng)目、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)污染治理"4+1"工程等項(xiàng)目。強(qiáng)化財(cái)政資金支持，一方面需要增加金額撥付，加強(qiáng)資金監(jiān)管，規(guī)范資金使用；另一方面亟待健全完善生態(tài)環(huán)境損害賠償資金、環(huán)境公益訴訟賠償金的支取程序和使用規(guī)則，喚醒"沉睡"財(cái)政賬戶的閑置資金。

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多元化資金投入要求鼓勵(lì)合理利用社會(huì)資本資金，基于政府與社會(huì)資本方合作（PPP）機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)資本參與長(zhǎng)江流域環(huán)境治理，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高效綠色發(fā)展，助推環(huán)境效益與經(jīng)濟(jì)效益的雙贏。除了社會(huì)投資，發(fā)揮綠色金融的杠桿作用，通過(guò)綠色債券、綠色金融等模式，大力發(fā)展足額長(zhǎng)期、低成本的"環(huán)保貸""危廢貸"，同樣是落實(shí)環(huán)境治理資金保障的有效方式。

長(zhǎng)江流域船舶修造企業(yè)環(huán)境治理是長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)話題的行業(yè)縮影，《長(zhǎng)江保護(hù)法》實(shí)施以來(lái)效果斐然，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶正在發(fā)生綠色"蝶變"。但是中央環(huán)保督察的深入推進(jìn)也暴露出包括船舶修造企業(yè)在內(nèi)的環(huán)境問(wèn)題與治理困難，當(dāng)前關(guān)于長(zhǎng)江船舶修造企業(yè)及流域環(huán)境治理的立法、執(zhí)法、司法領(lǐng)域均暴露出發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境。未來(lái)，"共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)"的戰(zhàn)略仍需一以貫之，完善長(zhǎng)江保護(hù)法律體系，強(qiáng)化環(huán)境司法管轄力量，完善生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任追究機(jī)制和落實(shí)長(zhǎng)江環(huán)境治理資金保障制度，實(shí)現(xiàn)黨的二十大提出的"推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生，建設(shè)美麗中國(guó)"目標(biāo)將指日可待。