《鼓勵(lì)目錄》來(lái)源于《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》項(xiàng)下的鼓勵(lì)類外商投資產(chǎn)業(yè)目錄。1995年原國(guó)家計(jì)委、經(jīng)貿(mào)委、外經(jīng)貿(mào)部首次聯(lián)合發(fā)布《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》（"《指導(dǎo)目錄》"），將外商投資產(chǎn)業(yè)分為鼓勵(lì)類、限制類、禁止類和允許類，并以《指導(dǎo)目錄》為依據(jù)對(duì)外商投資項(xiàng)目進(jìn)行逐案審批。《指導(dǎo)目錄》共歷經(jīng)7次修訂。最后一版《指導(dǎo)目錄》修訂于2017年，當(dāng)時(shí)為配合外商投資備案管理制的實(shí)施，《指導(dǎo)目錄》將外商投資產(chǎn)業(yè)分類修改為鼓勵(lì)類和負(fù)面清單類。2019年《中華人民共和國(guó)外商投資法》（"《外商投資法》"）頒布后，我國(guó)不再采用《指導(dǎo)目錄》的體例，而是將《指導(dǎo)目錄》下的鼓勵(lì)類和《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)目錄》合并修訂為"《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》"，并作為一份單行文件發(fā)布。《鼓勵(lì)目錄》由國(guó)家發(fā)改委和商務(wù)部負(fù)責(zé)制定，修訂周期通常為1至3年。

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《鼓勵(lì)目錄》包含兩個(gè)子目錄，一是《全國(guó)鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》（"全國(guó)目錄"），適用于全國(guó)；二是《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)目錄》（"中西部目錄"），適用于中西部地區(qū)、東北地區(qū)及海南省。

2022年版《鼓勵(lì)目錄》繼續(xù)將先進(jìn)制造業(yè)作為鼓勵(lì)外商投資的重點(diǎn)方向，在醫(yī)藥制造、半導(dǎo)體、新材料、計(jì)算機(jī)與通信、新能源、人工智能等技術(shù)密集型行業(yè)均新增或擴(kuò)充了產(chǎn)業(yè)條目。值得注意的是，本次修訂不僅涉及技術(shù)研發(fā)及終端產(chǎn)品，還關(guān)注了原材料、關(guān)鍵零部件領(lǐng)域。原材料方面，新增了覆銅板專用電子級(jí)玻璃纖維布開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)等條目?jī)?nèi)容，對(duì)高性能涂料等條目進(jìn)行擴(kuò)充；關(guān)鍵零部件方面，新增了自動(dòng)駕駛相關(guān)關(guān)鍵零部件等條目，擴(kuò)大了既有"新能源汽車關(guān)鍵零部件研發(fā)、制造"等條目范圍。吸引外資進(jìn)入這些行業(yè)、領(lǐng)域有助于補(bǔ)齊現(xiàn)階段我國(guó)部分供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)自主研發(fā)能力不足的短板，從而增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈韌性。我們整理了2022年版全國(guó)目錄制造業(yè)內(nèi)的部分修訂條目，請(qǐng)見(jiàn)圖1。

圖1：2022年版全國(guó)目錄制造業(yè)修訂條目摘錄

此外，2022年版《鼓勵(lì)目錄》還持續(xù)引導(dǎo)外資投向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域，新增有關(guān)低碳環(huán)保綠色節(jié)能節(jié)水的先進(jìn)系統(tǒng)集成技術(shù)及服務(wù)、清潔生產(chǎn)評(píng)價(jià)認(rèn)證與審核等條目；商貿(mào)流通領(lǐng)域，新增農(nóng)村電子商務(wù)及鄉(xiāng)村新型服務(wù)業(yè)等條目，修改電子商務(wù)零售和電子商務(wù)供應(yīng)鏈公司條目以明確將跨境電商納入鼓勵(lì)外商投資范圍；職業(yè)教育培訓(xùn)及人力資源服務(wù)領(lǐng)域，新增職業(yè)院校（含技工學(xué)校）、人力資源服務(wù)等條目。上述修訂有助于促進(jìn)服務(wù)業(yè)與制造業(yè)融合，并助推制造業(yè)高端化、智能化、綠色化發(fā)展。我們整理了2022年版全國(guó)目錄現(xiàn)代服務(wù)業(yè)內(nèi)的部分修訂條目，詳情請(qǐng)見(jiàn)圖2。

圖2：2022年版全國(guó)目錄現(xiàn)代服務(wù)業(yè)修訂條目摘錄

2022年版《鼓勵(lì)目錄》結(jié)合各地自身的特色資源優(yōu)勢(shì)大幅擴(kuò)充了中西部目錄，鼓勵(lì)外商在中西部、東北地區(qū)以及海南省投資布局，以促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。下圖介紹了中西部目錄本次部分新增條目。

圖3：2022年版中西部目錄部分新增條目

外商投資列入《鼓勵(lì)目錄》內(nèi)的行業(yè)領(lǐng)域，主要可以享受如下優(yōu)惠政策：(1) 在投資總額內(nèi)進(jìn)口自用設(shè)備及按照合同隨前述設(shè)備進(jìn)口的技術(shù)和配套件、備件[1]，除國(guó)家規(guī)定不予免稅的產(chǎn)品，免征關(guān)稅；(2) 對(duì)于集約用地的鼓勵(lì)類工業(yè)項(xiàng)目?jī)?yōu)先供應(yīng)土地，并且可以按不低于所在地等別[2]相對(duì)應(yīng)全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的70%確定出讓底價(jià)；(3) 在西部地區(qū)[3]和海南省投資，還可進(jìn)一步減按15%稅率繳納企業(yè)所得稅。

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在便利措施方面，國(guó)家發(fā)改委于2020年發(fā)布了《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于應(yīng)對(duì)疫情進(jìn)一步深化改革做好外資項(xiàng)目有關(guān)工作的通知（發(fā)改外資〔2020〕343號(hào)）》，要求"利用外資重點(diǎn)省市發(fā)展改革委要推動(dòng)建立健全地方層面的重大外資項(xiàng)目專班機(jī)制"，并"建立綠色通道，推動(dòng)項(xiàng)目盡快落地"。北京2021年頒布的"穩(wěn)外資"二十五條措施[4]中進(jìn)一步明確，符合《鼓勵(lì)目錄》的投資項(xiàng)目可以納入北京市重大外資項(xiàng)目專班，協(xié)調(diào)解決該類投資項(xiàng)目涉及的規(guī)劃、用地、用海、環(huán)評(píng)、能耗等事項(xiàng)，便利項(xiàng)目落地。

根據(jù)《外商投資法》第四條，在現(xiàn)行外商投資管理體制下，我國(guó)對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度。這里的"準(zhǔn)入前國(guó)民待遇"，是指在投資準(zhǔn)入階段給予外國(guó)投資者及其投資不低于本國(guó)投資者及其投資的待遇；所稱"負(fù)面清單"，是指國(guó)家規(guī)定在特定領(lǐng)域?qū)ν馍掏顿Y實(shí)施的準(zhǔn)入特別管理措施。[5]《外商投資法》第二十八條進(jìn)一步明確了負(fù)面清單管理制度的內(nèi)涵，根據(jù)該條規(guī)定：(1)《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》（"《負(fù)面清單》"）內(nèi)規(guī)定禁止投資的領(lǐng)域，外國(guó)投資者不得投資； (2) 《負(fù)面清單》規(guī)定限制投資的領(lǐng)域，外國(guó)投資者進(jìn)行投資應(yīng)當(dāng)符合《負(fù)面清單》規(guī)定的條件；(3) 《負(fù)面清單》以外的領(lǐng)域，按照內(nèi)外資一致的原則實(shí)施管理[6]。

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為了吸引高質(zhì)量外資進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，我國(guó)近年來(lái)在外資準(zhǔn)入方面采取了"加減法"的路徑：一方面做加法，擴(kuò)充《鼓勵(lì)目錄》條目，從產(chǎn)業(yè)政策角度引導(dǎo)和鼓勵(lì)外資投向我國(guó)重點(diǎn)發(fā)展的行業(yè)、領(lǐng)域和地區(qū)；另一方面做減法，縮短《負(fù)面清單》長(zhǎng)度，進(jìn)一步放開(kāi)對(duì)于外資準(zhǔn)入的限制。值得注意的是，《鼓勵(lì)目錄》所涉產(chǎn)業(yè)條目多為我國(guó)現(xiàn)階段總體發(fā)展較為薄弱、自主研發(fā)能力有待提高的行業(yè)、領(lǐng)域，而這些行業(yè)、領(lǐng)域中的相當(dāng)部分與國(guó)防（例如與半導(dǎo)體行業(yè)相關(guān)條目）、公共服務(wù)（例如公共航空運(yùn)輸公司、核電站建設(shè)、經(jīng)營(yíng)等條目）等行業(yè)密切相關(guān)，具有一定敏感性，因此在外資準(zhǔn)入環(huán)節(jié)這類行業(yè)會(huì)面臨一定限制。這也解釋了為什么《鼓勵(lì)目錄》與《負(fù)面清單》會(huì)存在重合的產(chǎn)業(yè)條目。外商投資于《鼓勵(lì)目錄》內(nèi)的行業(yè)、領(lǐng)域可以享受稅收和用地等優(yōu)惠政策，但與此同時(shí)，如這些行業(yè)、領(lǐng)域同時(shí)屬于《負(fù)面清單》內(nèi)的非禁止投資領(lǐng)域的，外國(guó)投資者還需要遵守《負(fù)面清單》在股權(quán)比例、公司治理結(jié)構(gòu)等方面的限制要求。

圖4：《負(fù)面清單》與《鼓勵(lì)目錄》重合的產(chǎn)業(yè)條目

根據(jù)《外商投資法》第三十五條[7]，外商投資如影響或可能影響國(guó)家安全的，需要接受安全審查。

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從《鼓勵(lì)目錄》層面來(lái)看，《鼓勵(lì)目錄》中的部分行業(yè)、領(lǐng)域（例如與半導(dǎo)體相關(guān)的產(chǎn)業(yè)條目等）屬于可能關(guān)系國(guó)防安全的敏感行業(yè)、領(lǐng)域，或者雖非關(guān)系國(guó)防安全但屬于關(guān)系國(guó)家安全的重要領(lǐng)域（例如重要基礎(chǔ)設(shè)施、重要金融服務(wù)等）且外國(guó)投資者對(duì)所投資企業(yè)取得控制權(quán)[8]。除行業(yè)性質(zhì)之外，部分外商投資項(xiàng)目建設(shè)選址也可能較為敏感，例如建設(shè)于軍事設(shè)施和軍工設(shè)施周邊地域等。而根據(jù)《外商投資安全審查辦法》第四條的規(guī)定[9]，存在上述情形的外商投資，有較大可能會(huì)被認(rèn)定為屬于外商投資安全審查范圍，相關(guān)外國(guó)投資者或境內(nèi)相關(guān)當(dāng)事人應(yīng)按要求，在實(shí)施投資前主動(dòng)向設(shè)于國(guó)家發(fā)改委的外商投資安全審查工作機(jī)制辦公室申報(bào)安全審查。[10]如投資者存在：(1) 未依照要求申報(bào)即實(shí)施投資；或 (2) 向外商投資安全審查工作機(jī)制辦公室提供虛假材料或隱瞞信息的；或 (3) 附條件通過(guò)安全審查但未按照附加條件實(shí)施投資的，則可能面臨自限期申報(bào)至被采取措施以恢復(fù)到投資實(shí)施前狀態(tài)不等的法律后果[11]。

外國(guó)投資者投資《鼓勵(lì)目錄》內(nèi)的行業(yè)，可能會(huì)選擇新設(shè)合資企業(yè)或并購(gòu)中國(guó)境內(nèi)企業(yè)的交易路徑。如果這類交易構(gòu)成《中華人民共和國(guó)反壟斷法》規(guī)定的經(jīng)營(yíng)者集中，并且達(dá)到了《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，則需要進(jìn)行反壟斷申報(bào)。《外商投資法》第三十三條[12]也再次明確外國(guó)投資者如以并購(gòu)或其他方式參與經(jīng)營(yíng)者集中的，有接受經(jīng)營(yíng)者集中審查的義務(wù)。

《鼓勵(lì)目錄》通過(guò)做"加法"進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放，對(duì)于助力中國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。同時(shí)，外國(guó)投資者也應(yīng)正確理解《鼓勵(lì)目錄》與《負(fù)面清單》以及其他外商投資監(jiān)管措施之間的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)擬議投資項(xiàng)目安全落地。