2022年10月，中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會順利閉幕，習近平總書記在黨的二十大報告中提出“全面推進鄉(xiāng)村振興"，使得“鄉(xiāng)村振興"這一議題再度被熱烈討論。而“全域土地綜合整治"作為鄉(xiāng)村振興的用地保障，如今儼然成為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項重要抓手。本文旨在研究全域土地綜合整治項目的實施路徑以及回報機制，以期為社會資本投資參與土地綜合整治項目提供一定參考。

全域土地綜合整治并非一個全新的概念，而來源于我國的土地整理框架體系。要了解什么是“全域土地綜合整治"，則需對土地整理等相關概念的內涵以及演變予以厘清：

?

• 土地整理：1997年，中共中央、國務院頒布《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號），首次將土地整理寫入中央政策文件，鼓勵“積極推進土地整理……提高耕地質量，增加有效耕地面積。"不同于土地一級開發(fā)項目的“土地整理"，1997年提出的土地整理概念更傾向于指稱耕地，目標在于提高農地生產(chǎn)力。在之后的一段時間內，各類法規(guī)政策之中，同時使用了“土地整理"、“土地整治"等概念[1]。

  ?

• 土地整治：2012年10月，《全國土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》發(fā)布，在概念上統(tǒng)一選擇了“土地整治"這一術語。而根據(jù)《土地整治術語（TD/T 1054-2018）》，土地整治是指“為滿足人類生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能需要，依據(jù)土地整治規(guī)劃及相關規(guī)劃，對未利用、低效和限制利用、損毀和退化土地進行綜合治理的活動"，“是土地開發(fā)、土地整理、土地復墾、土地修復的統(tǒng)稱"。隨著時代發(fā)展，土地整治從傳統(tǒng)的、基于分散項目的農用地整理向內容多元化的方向轉變，土地整治已覆蓋至農村全域土地并囊括了原“土地整理"概念的內涵。

  ?

• 全域土地綜合整治：2018年，浙江省“千村示范、萬村整治"工程榮獲聯(lián)合國地球衛(wèi)士獎，中央之后也曾發(fā)文要求學習浙江經(jīng)驗、推進農村人居環(huán)境整治工作。同年，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》發(fā)布，提出實施農村土地綜合整治并形成推廣至全國的制度體系。在此背景之下，自然資源部陸續(xù)發(fā)布《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號，下稱“《試點工作通知》"）、《全域土地綜合整治試點實施要點（試行）》（自然資生態(tài)修復函〔2020〕37號，下稱“《試點實施要點》"）等文件，在全國范圍內部署全域土地綜合整治試點工作。

?

根據(jù)各項政策文件要義，全域土地綜合整治是指以科學規(guī)劃為前提，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元(整治區(qū)域可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部或部分村莊)，整體開展農用地、建設用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)、文化保護修復，對閑置、利用低效、生態(tài)退化及環(huán)境破壞的區(qū)域實施國土空間綜合治理的系統(tǒng)工程。“全域土地綜合整治"是對土地整治的繼承與創(chuàng)新，這一概念的出現(xiàn)標志著我國從單一類型土地整治項目向以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元全域綜合整治轉變，也即未來整治區(qū)域內不同類型的單體項目均整合為一體，統(tǒng)籌實施[2]。

根據(jù)《試點實施要點》等相關規(guī)定，在全域土地綜合整治項目實施之前，需先進行項目試點確定、國土空間規(guī)劃以及實施方案編制等前置環(huán)節(jié)。具體而言：

（1）項目試點確定

2021年1月4日，自然資源部發(fā)布《關于印發(fā)全域土地綜合整治試點名單的通知》（自然資辦函〔2020〕2421號，下稱“《試點名單通知》"），在全國范圍內遴選批復了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元的446個試點。因此，列入全域土地綜合整治試點名單是項目實施的首要前提。

?

除前述國家級試點之外，我們發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)（如廣東省、浙江省、上海市等）已開始積極探索?。ㄖ陛犑校┘壢蛲恋鼐C合整治試點工作，省級試點也涉及選址申報以及規(guī)劃、方案的編制工作，但其審批層級相對較低[3]、政策也更多元靈活（鑒于省級試點尚未全面鋪開，本文第二部分主要分析國家級試點的相關政策）。

（2）國土空間規(guī)劃的編制

全域土地綜合整治項目堅持“規(guī)劃先行"?！对圏c實施要點》第二條即明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃是實施全域土地綜合整治的規(guī)劃依據(jù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級開發(fā)建設的總體安排，應明確試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)整治項目的目標任務、整治區(qū)域、主要內容、空間布局等；同時，村莊規(guī)劃作為引導鄉(xiāng)村地區(qū)建設活動的詳細規(guī)劃，應將整治區(qū)域涉及的整治任務、指標和布局要求落實到具體地塊，并明確組織管理、實施時序、項目安排、資金估算和投資來源等。我們理解，全域土地綜合整治應以鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃作為上位規(guī)劃依據(jù)，完成相關規(guī)劃的編制/調整工作是土地整治項目得以推進的重要前提。

?

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的規(guī)劃編制工作總體進展緩慢，我們理解，考慮到項目的整體收益問題，建議試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)應在規(guī)劃編制階段做好統(tǒng)籌工作，除落實整治任務及指標之外，可以考慮通過“土地整治+"開發(fā)模式的方式將經(jīng)營性/收益性項目納入規(guī)劃，實現(xiàn)農村土地資源的最優(yōu)化利用。

（3）實施方案的編制

根據(jù)《試點名單通知》第二條，試點地區(qū)應統(tǒng)籌推進試點實施方案編制，將試點實施方案相關內容納入規(guī)劃：“……試點實施方案由省級自然資源主管部門核準。……省級自然資源主管部門負責將經(jīng)批準的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃和試點實施方案一并報部備案。經(jīng)部同意備案后，各地試點方可正式實施。"就此，為指導實施方案的編制工作，自然資源部于2021年4月印發(fā)了《全域土地綜合整治試點實施方案編制大綱（試行）》。綜合來看，實施方案包括以下內容：

?

• 整治區(qū)域基本情況梳理以及項目實施可行性分析：說明整治區(qū)域的規(guī)劃編制審批情況及土地利用現(xiàn)狀等情況，并對全域土地綜合整治項目實施的可行性（包括整治區(qū)域內土地權屬調整及其可行性）進行分析。

  ?

• 整治區(qū)域具體任務目標：明確整治區(qū)域擬實施的農用地整理、建設用地整理、鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復、鄉(xiāng)村歷史文化保護等具體目標任務以及其預期成效。

  ?

  需關注的是，國家實行耕地保護，對整治后的耕地存在“新增耕地面積原則上不得少于原有耕地面積的5%"，“永久基本農田增加面積原則上不少于調整永久基本農田面積的5%"（如涉及調整整治區(qū)域內的基本農田的）的要求[4]，并需做到建設用地總量不增加。同時，鑒于整治任務完成之后需復核驗收，實施方案中所列明的任務目標可能作為未來績效考核依據(jù)之一，并與社會資本的投資回報進行掛鉤。

  ?

• 建設內容以及實施安排：根據(jù)任務目標，確定農用地整理、建設用地整理、鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復、鄉(xiāng)村歷史文化保護、產(chǎn)業(yè)布局及引入等各項單體項目；以及單體項目的相關建設主體、建設內容、規(guī)模、進度以及資金預算等。

  ?

• 投資估算、資金籌措以及資金平衡分析：說明項目投資總額、資金籌措來源以及資金平衡分析（包括支出內容、預期收益以及回報機制等）。

  ?

  其中，資金籌措部分要求“說明政府財政資金直接投入、涉農資金整合、引入社會資本等情況"，明確鼓勵社會資本投資項目。

  ?

可以看出，如PPP項目實施方案之于PPP項目、城中村改造方案之于城改項目，經(jīng)省級自然資源委審定并由自然資源部備案的實施方案是國家級全域土地綜合整治項目后續(xù)推進的重要文件依據(jù)。而針對實施方案的編制單位、審批前置手續(xù)以及具體報批時間等，中央政策暫未規(guī)定具體細節(jié)，但我們發(fā)現(xiàn)，部分省級規(guī)定中存在明確將編制方案作為申報試點的程序之一[5]，明確完成編制方案的期限等情況。

?

我們理解，國家級試點項目的申報程序較為嚴格，如社會資本參與項目之前已完成編制方案的，則投資人對審定備案方案中已明確事項（包括投資回報機制等）的談判斡旋空間可能較??；同時，鑒于國家級試點項目的審批層級較高（相應地，省級試點審批層級較低，實施也更為靈活），社會資本簽署投資合作協(xié)議時應特別關注合作方（包括可能的政府方或地方國有企業(yè)）是否具有充分的授權權限和協(xié)調能力。

項目進入實施階段后，除前期需要進行農用地整理、建設用地整理以及生態(tài)修復之外，后期還需對產(chǎn)業(yè)運營等進行持續(xù)的資金投入，政府財政資金支持與系統(tǒng)性整治工程對資金的需求量可能存在差異。因此據(jù)我們觀察，政府近年來更重視引入社會資本并利用企業(yè)自籌資金開展項目。

（1）社會資本的參與方式

《試點實施要點》第十二條即指出項目可以“充分利用開發(fā)性金融機構、政策性銀行和社會資本等對全域土地綜合整治的支持作用，拓展投融資渠遞，探索市場化社會化運行機制，優(yōu)化節(jié)余建設用地指標和補充耕地指標等流轉使用制度等。"

?

目前，中央政策關于社會資本參與模式、機制的規(guī)定暫無具體細節(jié)規(guī)定參考[6]（也意味實踐操作中可能較為靈活）。根據(jù)公開渠道檢索的項目招標公告，我們理解，除對投標人的建筑資質可能有所要求之外[7]，社會資本參與全域土地整治項目通常無特殊資格要求。從市場上已有項目來看，我們發(fā)現(xiàn)，社會資本的參與模式主要有：（1）政府和社會資本合作模式（PPP）模式。具體實施參考PPP項目相關規(guī)定，合規(guī)性要求高。（2）項目總承包（EPC）模式，包括F+EPC，EPC+O等多種模式及其變形。（3）特許經(jīng)營模式，與F+EPC模式大體類似。

?

總體而言，社會資本參與全域土地綜合整治項目的方式較為靈活，但與一般土地開發(fā)項目相比，暫無特殊模式/特別之處。且無論采用何種模式，政府通常會選擇通過公開招標模式引入社會資本，并授權地方國企作為代表與社會資本成立合資公司，通過合資公司具體開展項目。

?

在政企權責劃分方面，該類項目也與一般土地開發(fā)項目類似，政府角色由實施者向監(jiān)管者轉變，主要負責落實行政審批事項、解決項目實施的協(xié)調問題（包括落實項目規(guī)劃及實施方案的審批備案、整治區(qū)域的拆遷及土地權屬變更、土地指標流轉等事項），而社會資本負責完成資金投入、整治項目建設以及運營管護，并依約獲得項目投資收益。雙方的權責界面在簽署的合作協(xié)議中予以明確。

（2）項目投資收益的來源

從市場上已有項目來看，我們發(fā)現(xiàn)，全域土地綜合整治項目的投資收益來源主要有：（1）政府出臺的獎補措施（中央層面未明確成文，可散見于地方規(guī)定）；（2）整治區(qū)域內的土地指標流轉收益；（3）整治后相關產(chǎn)業(yè)運營收益（如涉及經(jīng)營性項目的后續(xù)運營）。

?

我們理解，項目投資收益與整治區(qū)域內的土地指標流轉收益強關聯(lián)是該類項目的最大特點[8]。通過項目實施，整治區(qū)域內可以產(chǎn)生農用地整理等項目所形成的用于耕地占補平衡的補充耕地指標，建設用地整理、復墾騰退等項目所形成的建設用地增減掛鉤節(jié)余指標，以及工礦廢棄地復墾利用節(jié)余指標等。根據(jù)中央政策，《中共中央國務院關于落實發(fā)展新理念加快農業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》（中發(fā)〔2016〕1號）規(guī)定探索“將通過土地整治增加的耕地作為占補平衡補充耕地的指標，按照誰投入、誰受益的原則返還指標交易收益"；《試點工作通知》也明確“節(jié)余的建設用地指標按照城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，可在省域范圍內流轉"的支持政策；而根據(jù)地方政策，部分省份也出臺政策明確可以將項目產(chǎn)生的指標收益和經(jīng)營性收入作為收益來源[9]，或規(guī)定可將指標流轉收益用于鄉(xiāng)村振興項目，為向社會資本進行收益返還留出一定空間[10]。

?

雖然將指標流轉收益作為投資收益的資金來源存在上述政策依據(jù)，但是，就指標流轉收益的回報機制，大部分地區(qū)無明確具體政策參考。實踐操作中，指標收益分成屬于比較常見的回報機制[11]，一般是指標實現(xiàn)收益之后，政府與社會資本按照比例進行收益分配（可以通過所成立的合資公司進行收益分配），具體分配比例由雙方協(xié)商確定。

?

但需關注的是，鑒于項目投資收益主要來源于指標流轉收益（省域內流轉為主），指標流轉價格以及能否按時按量完成交易直接影響著社會資本的投資回報情況。而就指標流轉價格而言，該價格（包括補充耕地指標以及建設用地增減掛鉤指標等）主要以政府確定指導價[12]、確定最高限價[13]、省級交易平臺公開競價等方式確定，省市間定價政策以及價格存在差異化。因此，社會資本在介入項目之前，我們建議，首先需結合地方土地指標流轉政策以及整治區(qū)域內土地利用情況等做好可行性分析，充分評估項目將產(chǎn)生的土地指標收益以及投入成本能否實現(xiàn)自平衡，并可以在合作協(xié)議中約定土地指標流轉的保底價格。

?

同時，就土地指標流轉而言，整治項目所得指標一般歸屬縣級自然資源局所有，由縣級自然資源局或其下屬事業(yè)單位（土地整治中心）負責指標交易，之后再根據(jù)合同約定向社會資本進行支付。我們理解，指標流轉時間存在不確定性，且交易后的指標收益需先進入地方財政后再行支付，因此社會資本投資回報的實現(xiàn)和路徑較大程度依賴于政府方。據(jù)此，社會資本方需注意在合作協(xié)議中重點關注指標交易時限、投資回報機制的設置和調整。若從社會資本的角度出發(fā)，我們建議合作協(xié)議中就政府方重大違約情形下（包括項目規(guī)劃以及實施方案未通過審批備案，投資收益未依約返還等）的責任機制以及社會資本方的退出機制予以約定，以保障社會資本自身的合法權益。

全域土地綜合整治作為鄉(xiāng)村振興的一個重要領域，該類項目中社會資本的參與模式、投資回報機制的底層邏輯以及核心關注要點與一般土地開發(fā)項目并無二致，其區(qū)別主要在于項目投資收益來源于整治區(qū)域內的指標流轉收益。

?

目前，全域土地綜合整治項目仍處于由浙江省先行，而后向全國鋪開的階段，落地項目仍以國家級試點項目為主（審批層級要求較高），但在國家級試點基礎上，各省已逐步探索新一批省級試點，隨著省級政策的出臺以及更多利好政策的就位，我們相信全域土地綜合整治項目未來或將迎來更廣闊的市場空間。