美國國會眾議院下屬多個(gè)委員會于當(dāng)?shù)貢r(shí)間2023年2月28日通過了十一項(xiàng)法案，其中包括由外交委員會審議通過的《海底電纜管制法案》（Undersea Cable Control Act）。《海底電纜管制法案》旨在依據(jù)《出口管制改革法案》中的具體出口管制措施，限制"外國競爭對手國家"（FOREIGN ADVERSARY）獲取與海底電纜相關(guān)的產(chǎn)品和技術(shù)，進(jìn)而鞏固并增強(qiáng)美國在關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和電信基礎(chǔ)設(shè)施的控制權(quán)。目前，《海底電纜管制法案》還需依次經(jīng)過美國國會眾議院參議院審議通過和總統(tǒng)簽署，才具備正式法律效力。

?

本文將主要介紹該法案的立法背景，尤其是美國針對中國等國家海底電纜產(chǎn)業(yè)進(jìn)行管控的緣由，同時(shí)介紹該法案的主要內(nèi)容，最后分析該法案可能對中國相關(guān)行業(yè)參與者的影響，并提出建議。

海底電纜是全球互聯(lián)網(wǎng)通信的基礎(chǔ)設(shè)施之一，承載著99%的數(shù)據(jù)傳輸和通信流量，如果這些電纜遭到惡意破壞或攻擊，可能會對全球通信網(wǎng)絡(luò)和經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重影響。因此，美國政府希望加強(qiáng)對這些電纜的管控和保護(hù)，以維護(hù)全球通信的穩(wěn)定性和安全性。此外，海底電纜也是連接全球經(jīng)濟(jì)和金融系統(tǒng)的重要基礎(chǔ)設(shè)施之一，這項(xiàng)技術(shù)僅在2019年就為美國經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)了近6490億美元并使美國金融部門每天的交易額超過 10 萬億美元。通過對海底電纜的管控，美國將更大限度地保護(hù)自己的經(jīng)濟(jì)利益和全球金融體系的穩(wěn)定性。

?

《海底電纜管制法案》是由民主黨和共和黨議員聯(lián)合提出的法案，它要求拜登政府采取行動，限制外國競爭對手國家獲取海底電纜相關(guān)的產(chǎn)品和技術(shù)，并積極進(jìn)行國際協(xié)作以聯(lián)合盟友共同對競爭對手國家實(shí)施相關(guān)制裁。該法案的立法目的在于保護(hù)海底電纜這一關(guān)鍵的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施，保護(hù)美國在海底電纜行業(yè)的既得利益，限制及排除包括中國在內(nèi)的相關(guān)國家在海底電纜行業(yè)的影響力。

《海底電纜管制法案》的主要要求美國總統(tǒng)、國務(wù)卿和商務(wù)部長在該法案規(guī)定的框架下制定相應(yīng)策略，以限制競爭對手國家獲得與海底電纜相關(guān)的技術(shù)和產(chǎn)品。但該法案本身并未包含具體的出口管制措施。該法案的主要內(nèi)容如下：

1. 確定管控范圍《海底電纜管制法案》要求相關(guān)政府部門盡快制定有關(guān)海底電纜產(chǎn)品及技術(shù)進(jìn)行限制的具體標(biāo)準(zhǔn)和政策，包括：

(1) 明確用于支持海底電纜項(xiàng)目建設(shè)、維護(hù)和運(yùn)營的貨物和技術(shù)；

?

(2) 明確美國對上述貨物和技術(shù)采取的單邊或多邊出口管制政策；

?

(3) 明確在上述貨物和技術(shù)的國際市場占有份額的美國盟友及其供應(yīng)能力；

?

(4) 為實(shí)現(xiàn)對上述貨物和技術(shù)的聯(lián)合管制，明確與其他國家正在進(jìn)行的磋商；

?

(5) 明確"外國競爭對手國家"所控制、擁有、影響的且參與支持海底電纜項(xiàng)目建設(shè)、維護(hù)和運(yùn)營的實(shí)體；

?

(6) 在訂立海底電纜行業(yè)國際標(biāo)準(zhǔn)的國際組織中，明確推動美國取得領(lǐng)導(dǎo)地位的一系列行動；

?

(7) 在訂立海底電纜行業(yè)國際標(biāo)準(zhǔn)的國際組織中，明確所謂"外國競爭對手國家"的影響力。

2. 確定管控對象

根據(jù)《海底電纜管制法案》，該法案所規(guī)定的所謂"外國競爭對手國家"包括中國以及根據(jù)《安全可信通訊網(wǎng)絡(luò)法》（Secure and Trusted Communications Networks Act）第8條（c）項(xiàng)確定的其他國家。而且，凡是被"外國競爭對手國家"控制、所有、影響的且從事了支持建設(shè)、運(yùn)營或維護(hù)海底電纜的實(shí)體，均可能被列入管制對象。

3. 確定管控的具體方式

《海底電纜管制法案》要求行政機(jī)關(guān)考慮采取的管制措施包括：將管制對象列入《商業(yè)管制清單》（Commerce Control List，又稱CCL，列于《出口管制條例》第774章節(jié)附件1）、要求對海底電纜技術(shù)的出口采取管制許可等方式，并且對管控范圍內(nèi)的技術(shù)的出口、轉(zhuǎn)出口和境內(nèi)交易進(jìn)行分類管控。

4.?開展管制海底電纜產(chǎn)品及技術(shù)的國際合作

(1) 在國家間直接合作方面，《海底電纜管制法案》要求行政機(jī)關(guān)：（i）確定對于管制產(chǎn)品和技術(shù)在國際市場上占有份額的國家，并評估這些國家的供應(yīng)能力；（ii）推動與盟友的國際合作，以共同實(shí)施管制；

?

(2) 在國際組織方面，《海底電纜管制法案》要求行政機(jī)關(guān)：（i）推動美國在設(shè)立海底電纜行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的國際組織中取得領(lǐng)袖地位；（ii）評估外國競爭對手國家在上述組織中的影響力。

5. 建立報(bào)告機(jī)制，督促行政機(jī)關(guān)落實(shí)各項(xiàng)措施

(1) 關(guān)于制定標(biāo)準(zhǔn)和政策的報(bào)告
?

《海底電纜管制法案》要求總統(tǒng)在法案頒布后90天內(nèi)，以及此后三年內(nèi)，每年向美國國會有關(guān)委員會提交報(bào)告，說明對有關(guān)海底電纜產(chǎn)品及技術(shù)進(jìn)行限制的具體標(biāo)準(zhǔn)和政策的制定情況。

?

(2) 關(guān)于國際合作的報(bào)告
?

《海底電纜管制法案》要求總統(tǒng)在法案頒布后30天內(nèi)，以及此后每180天，向國會有關(guān)委員會提交報(bào)告，說明與盟友共同對有關(guān)海底電纜產(chǎn)品和技術(shù)進(jìn)行管制的磋商情況，直到相關(guān)雙邊或多邊協(xié)議簽署完畢。

?

(3) 關(guān)于落實(shí)管制措施的報(bào)告
?

《海底電纜管制法案》要求總統(tǒng)通過商務(wù)部長，在法案頒布后一年內(nèi)，以及此后三年內(nèi)，每年向國會有關(guān)委員會提交報(bào)告，說明管制措施的落實(shí)情況，其中包括：（i）經(jīng)過評估進(jìn)行管制的技術(shù)；（ii）將某項(xiàng)技術(shù)列入或不列入商業(yè)管制清單的理由；（iii）最終用戶審查委員會（End-User Review Committee）關(guān)于"外國競爭對手國家"控制、擁有、影響的實(shí)體使用受管制的產(chǎn)品和技術(shù)的審查情況。

通過《海底電纜管制法案》，美國試圖再次以出口管制法規(guī)為工具，遏制美國在海底電纜方面的技術(shù)、產(chǎn)品、物資流向中國，以鞏固自身技術(shù)壁壘，維護(hù)自身在海底電纜行業(yè)的既得利益。美國不僅是全球第一條海底光纜的參與者，也是目前全世界擁有相關(guān)技術(shù)產(chǎn)品數(shù)量最多的國家。如果美國《海底電纜管制法案》得以通過并實(shí)施，將很大可能會切斷中國企業(yè)獲取國際最先進(jìn)的海底電纜生產(chǎn)技術(shù)、鋪設(shè)技術(shù)、維修維護(hù)技術(shù)等，從而嚴(yán)重影響中國企業(yè)在該領(lǐng)域的技術(shù)水平和創(chuàng)新能力；同時(shí)，美國及其盟友對中國相關(guān)企業(yè)的打壓，還會導(dǎo)致中國企業(yè)在承接國際海底光纜工程時(shí)面臨較高的準(zhǔn)入門檻以及巨大的成本和質(zhì)量壓力。不僅國際市場上的潛在機(jī)會將受到嚴(yán)重積壓，市場份額會減少萎縮，而且市場也可能因相關(guān)管制而履行不能，并導(dǎo)致違約承擔(dān)責(zé)任，風(fēng)險(xiǎn)極大。

鑒于目前中美之間的關(guān)系態(tài)勢，我們認(rèn)為《海底電纜管制法案》有可能會得以通過。為應(yīng)對可能的不利局面，中國相關(guān)企業(yè)應(yīng)加大相關(guān)技術(shù)投入，加快技術(shù)研發(fā)步伐，提高自主創(chuàng)新能力，提供自主知識產(chǎn)權(quán)比例，從而減少對美國等外國相關(guān)技術(shù)的依賴；同時(shí)，中國企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)相合規(guī)意識，做到"知己知彼"，以確保企業(yè)的合規(guī)運(yùn)營；此外，中國企業(yè)應(yīng)積極擴(kuò)大海外市場份額，尋找新的市場合作主體，增加中國企業(yè)與國際海底光纜行業(yè)的粘度。

?

《海底電纜管制法案》目前仍處于立法階段，一旦該法案批準(zhǔn)生效后，必將伴隨其他具體措施政策的出臺。中國相關(guān)企業(yè)需保持高度關(guān)注、持續(xù)跟進(jìn)相關(guān)立法動態(tài)，并盡早做好應(yīng)對準(zhǔn)備。