隨著我國“碳達(dá)峰、碳中和"戰(zhàn)略的不斷深入實(shí)施，風(fēng)電、光伏等新能源發(fā)電領(lǐng)域的投資并購業(yè)務(wù)持續(xù)火熱。在此背景下，考慮到我國2022年新修訂反壟斷法大幅提高對(duì)未依法進(jìn)行經(jīng)營者集中申報(bào)和申報(bào)后未經(jīng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)就實(shí)施集中（即“搶跑"）等違法實(shí)施經(jīng)營者集中行為的處罰力度，[1]國家市場監(jiān)管總局加大查處“搶跑"案件的態(tài)勢(shì)，[2]不少大型企業(yè)開始重視新能源發(fā)電投資并購項(xiàng)目的經(jīng)營者集中申報(bào)合規(guī)。

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其中，電力行業(yè)國有企業(yè)是新能源發(fā)電領(lǐng)域投資并購的主要參與者，在國務(wù)院國資委于2022年8月23日公布《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》、強(qiáng)調(diào)央企“合規(guī)"的大環(huán)境下，國有企業(yè)開展新能源發(fā)電項(xiàng)目投資并購更要相應(yīng)提高反壟斷法律合規(guī)及經(jīng)營者集中申報(bào)風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)。

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新能源發(fā)電項(xiàng)目投資并購需注意避免“倒賣路條"法律風(fēng)險(xiǎn)，即投資主體未經(jīng)重新備案/核準(zhǔn)不得在項(xiàng)目并網(wǎng)投產(chǎn)前擅自將項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給其他投資主體，這增加了新能源發(fā)電項(xiàng)目投資并購交易模式的復(fù)雜性。為避免“倒賣路條"風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)踐中出現(xiàn)了一些新能源發(fā)電項(xiàng)目投資并購的特別交易模式，加大了經(jīng)營者集中申報(bào)義務(wù)的合規(guī)難度。鑒于此，本文將結(jié)合我國反壟斷法和經(jīng)營者集中申報(bào)的法律規(guī)定與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，梳理新能源發(fā)電項(xiàng)目投資并購特別交易模式下經(jīng)營者集中申報(bào)的難點(diǎn)，幫助企業(yè)識(shí)別 “搶跑"等違法實(shí)施經(jīng)營者集中的法律風(fēng)險(xiǎn)，做好經(jīng)營者集中申報(bào)義務(wù)的反壟斷合規(guī)。

新能源發(fā)電項(xiàng)目的項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓存在禁止“倒賣路條"的特殊限制——未經(jīng)重新備案/核準(zhǔn)，項(xiàng)目公司股東在新能源發(fā)電項(xiàng)目建成并網(wǎng)前不得擅自轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目公司股權(quán)、變更項(xiàng)目投資主體，否則涉嫌倒賣光伏、風(fēng)電新能源發(fā)電項(xiàng)目立項(xiàng)文件（備案或核準(zhǔn)）及相關(guān)重要前期批復(fù)文件。“倒賣路條"很可能導(dǎo)致項(xiàng)目的核準(zhǔn)/備案文件被撤銷，項(xiàng)目開發(fā)歷史若存在“倒賣路條"的情形，還可能影響項(xiàng)目獲得可再生能源補(bǔ)貼或取得長期固定電價(jià)的資格。例如，2022年國家發(fā)改委、財(cái)政部和國家能源局開展國補(bǔ)核查后，[3]部分地方取消了特定項(xiàng)目的補(bǔ)貼。[4]

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上述特殊限制的具體規(guī)定散見于國家能源主管部門歷年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)光伏電站建設(shè)與運(yùn)行管理工作的通知》（國能新能〔2014〕445號(hào)）、《國家能源局關(guān)于開展新建電源項(xiàng)目投資開發(fā)秩序?qū)ｍ?xiàng)監(jiān)管工作的通知》（國能監(jiān)管〔2014〕450號(hào)）等文件。[5]而有關(guān)規(guī)則的近期修訂亦未從國家層面重新規(guī)范認(rèn)定為“倒賣路條"的法律后果。[6]

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因此，雖然新能源發(fā)電項(xiàng)目傳統(tǒng)上多采用直接收購項(xiàng)目公司股權(quán)的投資并購模式，近年來投資人為避免被認(rèn)定為“倒賣路條"，又能盡早介入和鎖定投資并購項(xiàng)目，在實(shí)踐中還發(fā)展出了下列新能源發(fā)電項(xiàng)目投資并購的特別交易模式：（1）收購“夾層公司"模式，即收購項(xiàng)目公司股東的模式；（2）預(yù)收購模式；（3）分階段收購模式；（4）合作開發(fā)模式。

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其中，采用預(yù)收購模式、分階段收購模式和合作開發(fā)模式的新能源發(fā)電項(xiàng)目投資并購如達(dá)到經(jīng)營者集中申報(bào)的標(biāo)準(zhǔn)，由于交易模式更為復(fù)雜，在開展經(jīng)營者集中申報(bào)時(shí)需要重點(diǎn)關(guān)注，以避免“搶跑"等違法實(shí)施經(jīng)營者集中的法律風(fēng)險(xiǎn)。下文將針對(duì)上述三種特別交易模式的經(jīng)營者集中申報(bào)難點(diǎn)進(jìn)行梳理和解析。

我國反壟斷法下判斷經(jīng)營者是否負(fù)有集中申報(bào)義務(wù)，主要需要考慮：（1）是否構(gòu)成經(jīng)營者集中；（2）控制權(quán)是否發(fā)生轉(zhuǎn)移；（3）是否達(dá)到國務(wù)院規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于達(dá)到國務(wù)院規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營者集中，未申報(bào)的不得實(shí)施集中，已申報(bào)但尚未獲得國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)審批決定的也不得實(shí)施集中。[7]

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我國《反壟斷法》第二十五條規(guī)定的經(jīng)營者集中的情形包括：（1）經(jīng)營者合并；（2）經(jīng)營者通過取得股權(quán)或者資產(chǎn)的方式取得對(duì)其他經(jīng)營者的控制權(quán)；（3）經(jīng)營者通過合同等方式取得對(duì)其他經(jīng)營者的控制權(quán)或者能夠?qū)ζ渌?jīng)營者施加決定性影響。

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其中，在股權(quán)收購、資產(chǎn)收購以及簽訂合同等交易的情形下，判斷構(gòu)成經(jīng)營者集中的主要標(biāo)準(zhǔn)是“控制權(quán)轉(zhuǎn)移"，即取得對(duì)其他經(jīng)營者的控制權(quán)或者能夠?qū)ζ渌?jīng)營者施加決定性影響。目標(biāo)公司的控制權(quán)是否發(fā)生轉(zhuǎn)移，需要結(jié)合具體的投資并購交易模式進(jìn)行分析，通常需要考慮交易目的和未來計(jì)劃，目標(biāo)公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)變化，目標(biāo)公司的股東會(huì)、董事會(huì)的組成、表決事項(xiàng)、表決情況，目標(biāo)公司的高管任免，交易各方的重大商業(yè)、合作關(guān)系等因素。[8]

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對(duì)于構(gòu)成經(jīng)營者集中的，如參與集中的經(jīng)營者的營業(yè)額達(dá)到國務(wù)院規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，則參與集中的經(jīng)營者負(fù)有申報(bào)義務(wù)。現(xiàn)行國務(wù)院規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，包括參與集中的所有經(jīng)營者上一會(huì)計(jì)年度在全球范圍內(nèi)或在中國境內(nèi)的營業(yè)額之和（超過100億元或超過20億元人民幣），以及其中至少兩個(gè)經(jīng)營者上一會(huì)計(jì)年度在中國境內(nèi)的營業(yè)額（均超過4億元人民幣）。[9]在計(jì)算參與集中的經(jīng)營者的營業(yè)額時(shí)，需要計(jì)算該參與集中的經(jīng)營者以及申報(bào)時(shí)與其存在直接或者間接控制關(guān)系的所有經(jīng)營者的營業(yè)額總和，但是不包括上述經(jīng)營者之間的營業(yè)額。

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值得注意的是，《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（修訂草案征求意見稿）》新增了“合并其他方"或“其他經(jīng)營者"的“市值（或估值）"這一替代性的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，且即便未達(dá)上述申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)還可以要求有證據(jù)證明具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中進(jìn)行申報(bào)。[10]上述修訂未來如落地，或?qū)⒃黾有履茉窗l(fā)電項(xiàng)目投資并購達(dá)到經(jīng)營者集中強(qiáng)制申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的可能性。

(一) 預(yù)收購模式

預(yù)收購模式下，投資人（買方）與目標(biāo)公司的股東、實(shí)控人（賣方）先行簽署預(yù)收購協(xié)議，約定發(fā)電項(xiàng)目由賣方負(fù)責(zé)開發(fā)建設(shè)，買方支付一筆預(yù)付款或定金并有權(quán)介入、監(jiān)督和管理項(xiàng)目開發(fā)，在項(xiàng)目建成并網(wǎng)且達(dá)到預(yù)設(shè)收購條件的情況下，再由買方對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行正式收購，在未達(dá)到收購條件時(shí)買方可退款退出。

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在預(yù)收購協(xié)議中，為控制交易成本和投資風(fēng)險(xiǎn)，買方可能會(huì)約定在一定程度上參與對(duì)項(xiàng)目的共營共管，例如：買方為保障項(xiàng)目良好合規(guī)運(yùn)行而控制項(xiàng)目公司公章、證件、銀行賬戶等影響企業(yè)締約、運(yùn)行的物項(xiàng)；買方參與決定項(xiàng)目融資成本、融資方式；買方參與決定EPC總承包方的選擇；買方參與決定項(xiàng)目公司重大合同的簽署，甚至約定買方在項(xiàng)目公司的組織架構(gòu)和議事規(guī)則中占有一席之地。

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如前所述，構(gòu)成經(jīng)營者集中的一種情形是經(jīng)營者通過合同等方式取得對(duì)其他經(jīng)營者的控制權(quán)或者能夠?qū)ζ渌?jīng)營者施加決定性影響。如預(yù)收購協(xié)議中約定了買方有權(quán)介入、監(jiān)督和管理項(xiàng)目開發(fā)乃至共營共管條款，則簽署包含這些條款的預(yù)收購協(xié)議有可能使得買方被視為與賣方存在重大商業(yè)關(guān)系、合作協(xié)議，進(jìn)而可能導(dǎo)致買方被認(rèn)定為取得對(duì)項(xiàng)目公司的控制權(quán)或者能夠?qū)?xiàng)目公司施加決定性影響。由此造成的后果是，簽署預(yù)收購協(xié)議有可能被認(rèn)定為構(gòu)成經(jīng)營者集中，[11]買賣雙方在經(jīng)營者集中申報(bào)前以及在獲得國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)審批決定前不得實(shí)施集中。

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在經(jīng)營者集中申報(bào)時(shí)點(diǎn)方面，需要注意是，預(yù)收購模式下，實(shí)施集中的行為并不限于正式收購交割時(shí)完成股東或者權(quán)利變更登記。在此之前，買方依據(jù)簽署的預(yù)收購協(xié)議履行支付定金或預(yù)付款義務(wù)，行使買方介入、監(jiān)督、管理項(xiàng)目乃至共營共管權(quán)利的行為，都有可能構(gòu)成買方實(shí)際參與項(xiàng)目公司的經(jīng)營決策管理等實(shí)施集中的行為。[12]

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根據(jù)我們的經(jīng)驗(yàn)，買方依據(jù)簽署的預(yù)收購協(xié)議履行支付定金或預(yù)付款義務(wù)的行為單獨(dú)來看不一定會(huì)被認(rèn)定為實(shí)施集中，而買方控制項(xiàng)目公司的公章等影響企業(yè)締約、運(yùn)行的重要物項(xiàng)，或是對(duì)項(xiàng)目公司重大合同的簽署行使否決權(quán)，甚至向項(xiàng)目公司委派董事或高級(jí)管理人員等行為則很有可能會(huì)被認(rèn)定為實(shí)施集中。

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因此，我們建議采用預(yù)收購模式的新能源發(fā)電投資并購項(xiàng)目在買方依據(jù)預(yù)收購協(xié)議實(shí)際介入、監(jiān)督、管理項(xiàng)目之前就開展經(jīng)營者集中申報(bào)，并且在獲得反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)審批決定前不要采取控制項(xiàng)目公司的公章、對(duì)項(xiàng)目公司重大合同的簽署行使否決權(quán)、向項(xiàng)目公司委派董事或高級(jí)管理人員等措施。否則可能存在未及時(shí)依法申報(bào)或在獲得反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)審批決定前違法實(shí)施集中的“搶跑"風(fēng)險(xiǎn)。

(二) 分階段收購模式

分階段收購模式下，買方先行投資入股，獲得項(xiàng)目公司的部分股權(quán)，以小股東身份參與項(xiàng)目建設(shè)，在項(xiàng)目建成并網(wǎng)且滿足預(yù)設(shè)收購條件時(shí)再出資收購剩余股權(quán)，在未達(dá)預(yù)設(shè)收購條件、不符合買方需求時(shí)退股退出，藉此避免“倒賣路條"風(fēng)險(xiǎn)。分階段收購模式下，需要關(guān)注新能源發(fā)電投資并購項(xiàng)目在先行開展部分股權(quán)投資這一交易步驟時(shí)是否即負(fù)有經(jīng)營者集中申報(bào)義務(wù)。

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就部分股權(quán)投資這一交易步驟單獨(dú)來看，值得注意的是，在投資并購活動(dòng)中只取得少數(shù)或部分股權(quán)仍有可能導(dǎo)致買方取得項(xiàng)目公司的控制權(quán)，構(gòu)成經(jīng)營者集中。例如，買方基于所取得的部分股權(quán)在項(xiàng)目公司的股東會(huì)、董事會(huì)的組成、表決事項(xiàng)和表決機(jī)制等方面，或者買方基于投資協(xié)議、項(xiàng)目公司章程等交易文件中約定的對(duì)項(xiàng)目公司重大經(jīng)營管理事項(xiàng)享有否決權(quán)，而取得對(duì)項(xiàng)目公司的控制權(quán)或共同控制權(quán)。在截至目前公布的違法實(shí)施經(jīng)營者集中處罰案例中，已出現(xiàn)投資人取得項(xiàng)目公司6%的股權(quán)而被認(rèn)定具有共同控制權(quán)的案件。[13]

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而將部分股權(quán)投資這一交易步驟置于分階段收購模式整體之中來看，值得關(guān)注的是，分階段收購模式所約定的各交易步驟有可能被認(rèn)定為構(gòu)成分步驟實(shí)施的一攬子交易而被視為一項(xiàng)經(jīng)營者集中，進(jìn)而導(dǎo)致買方不得在進(jìn)行申報(bào)和獲得審批決定前實(shí)施收購部分股權(quán)這第一個(gè)交易步驟。

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根據(jù)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)過往案例，[14]如果一個(gè)交易被分為多項(xiàng)交易步驟依次展開和履行，但各交易步驟在法律或事實(shí)上互為條件、相互依存、具有緊密的聯(lián)系，且交易目的一致，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)有可能將該多項(xiàng)交易步驟整體認(rèn)定為分步驟實(shí)施的一攬子交易，視為一項(xiàng)經(jīng)營者集中，進(jìn)而要求交易各方應(yīng)當(dāng)在實(shí)施第一個(gè)步驟前進(jìn)行申報(bào)并獲得反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的審批，否則可能會(huì)被認(rèn)定為“搶跑"。值得注意的是，即便先行實(shí)施的步驟未獲得對(duì)目標(biāo)公司的控制權(quán)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也不認(rèn)可其構(gòu)成“搶跑"的抗辯理由。

(三) 合作開發(fā)模式

合作開發(fā)模式下，投資人與項(xiàng)目開發(fā)方共同投資設(shè)立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司參與新能源發(fā)電項(xiàng)目的招投標(biāo)和后續(xù)建設(shè)，雙方在合作協(xié)議中約定雙方各自義務(wù)和項(xiàng)目開發(fā)方的退出機(jī)制。投資人通常待項(xiàng)目建成并網(wǎng)后再從項(xiàng)目開發(fā)方手中收購其持有的項(xiàng)目公司股權(quán)，通過該模式避免“倒賣路條"的風(fēng)險(xiǎn)。

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在合作開發(fā)模式下，如約定新設(shè)的項(xiàng)目公司由投資人與項(xiàng)目開發(fā)方共同控制，此時(shí)新設(shè)項(xiàng)目公司構(gòu)成經(jīng)營者集中，除非約定項(xiàng)目公司由一方單獨(dú)控制。[15]

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與分階段收購模式類似，合作開發(fā)模式同樣需要關(guān)注是否構(gòu)成分步驟實(shí)施的一攬子交易而被視為一項(xiàng)經(jīng)營者集中，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)營者集中申報(bào)義務(wù)提前的風(fēng)險(xiǎn)。若合作開發(fā)模式投資并購項(xiàng)目伊始，就將項(xiàng)目設(shè)計(jì)為首先實(shí)施新設(shè)合營項(xiàng)目公司和隨后收購項(xiàng)目開發(fā)方持有的合營項(xiàng)目公司股權(quán)的兩個(gè)交易步驟，即便對(duì)于新設(shè)合營項(xiàng)目公司這一步，因?yàn)楹蠣I項(xiàng)目公司設(shè)計(jì)為一方單獨(dú)控制，單獨(dú)來看無需進(jìn)行經(jīng)營者集中申報(bào)，仍需關(guān)注合作開發(fā)模式整體可能因構(gòu)成分步驟實(shí)施的一攬子交易而被視為一項(xiàng)經(jīng)營者集中，進(jìn)而導(dǎo)致申報(bào)時(shí)點(diǎn)提早至新設(shè)合營企業(yè)實(shí)施前的風(fēng)險(xiǎn)。

我們結(jié)合服務(wù)客戶開展經(jīng)營者集中申報(bào)的經(jīng)驗(yàn)，就新能源發(fā)電項(xiàng)目投資并購的經(jīng)營者集中申報(bào)合規(guī)提出下列建議：

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1. 投資人在開展新能源發(fā)電項(xiàng)目投資并購時(shí)，應(yīng)當(dāng)留心投資并購項(xiàng)目整體及其各交易步驟是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)行經(jīng)營者集中申報(bào)，包括項(xiàng)目整體及其各交易步驟是否構(gòu)成經(jīng)營者集中、投資人是否取得標(biāo)的公司的單獨(dú)或共同控制權(quán)、參與集中的經(jīng)營者的營業(yè)額乃至市值指標(biāo)是否達(dá)到國務(wù)院規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)。如經(jīng)初步評(píng)估，投資并購項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)進(jìn)行經(jīng)營者集中申報(bào)，還需關(guān)注提交申報(bào)的時(shí)點(diǎn)和獲得審批決定前不得實(shí)施的行為，謹(jǐn)防“搶跑"風(fēng)險(xiǎn)。

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2. 擬采用預(yù)收購模式的新能源發(fā)電項(xiàng)目投資人應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注預(yù)收購協(xié)議中關(guān)于投資人提前介入、監(jiān)督、共營共管項(xiàng)目公司的約定，投資人在依據(jù)預(yù)收購協(xié)議實(shí)際介入、監(jiān)督、管理項(xiàng)目之前開展經(jīng)營者集中申報(bào)，并且在獲得反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)審批決定前，不要采取控制項(xiàng)目公司的公章、對(duì)項(xiàng)目公司重大合同的簽署行使否決權(quán)、向項(xiàng)目公司委派董事或高級(jí)管理人員等措施，避免“搶跑"風(fēng)險(xiǎn)。

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3. 鑒于上述特別交易模式均涉及投資方意圖提前介入和鎖定投資并購項(xiàng)目又避免“倒賣路條"風(fēng)險(xiǎn)的交易目的，各交易步驟容易被執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)定為在法律或事實(shí)上互為條件、相互依存、具有緊密的聯(lián)系，擬采用上述特別交易模式的投資人應(yīng)提前評(píng)估交易模式整體被認(rèn)定為分步驟實(shí)施一攬子交易的風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)劃好經(jīng)營者集中申報(bào)的時(shí)點(diǎn)，明確獲得反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)審批決定前不得實(shí)施的行為。