為有效處置和充分利用閑置土地，規(guī)范土地市場行為，促進節(jié)約集約用地，繼2012年6月1日原國土資源部頒布《閑置土地處置辦法》，海南省政府于2013年11月1日起實施《海南省閑置土地認定和處置規(guī)定》以來，海南閑置土地處置工作大致經(jīng)歷了"2013年征繳閑置費"、"2015年以行政決定進行有償收回"、"2017年以后主要為無償收回國有土地使用權(quán)"等幾個階段。為了推動閑置土地處置工作，海南省政府曾于2015年公開掛牌督辦閑置宗地，并成立海南土地閑置處置領(lǐng)導(dǎo)小組，足見海南省對土地閑置處置工作的高度重視。2021年6月10日《海南自由貿(mào)易港法》通過后，2021年12月1日正式通過的《海南自由貿(mào)易港閑置土地處置若干規(guī)定》已經(jīng)于2022年1月1日起施行，新增了"土地遲延竣工的閑置費征繳規(guī)定"。海南各市縣，如?？谑凶匀毁Y源和規(guī)劃局于2022年1月1日起試行《閑置國有建設(shè)用地認定工作細則（試行）》，用于規(guī)范?？谑袑﹂e置國有建設(shè)用地的閑置狀態(tài)、閑置原因、閑置時間、閑置面積、閑置費標(biāo)準認定。我們可以預(yù)見，海南將會加大力度、繼續(xù)推動對閑置土地的常態(tài)化處置，這將對土地使用權(quán)人、地產(chǎn)項目投融資并購、土地二級市場等帶來一系列影響。本文作者將結(jié)合自身實務(wù)經(jīng)驗，圍繞"海南自貿(mào)港閑置土地處置過程中的爭議焦點"以及"近年來最高院對土地閑置行政訴訟的再審裁判規(guī)則"進行梳理，以期有助于土地使用權(quán)人了解和認識土地閑置風(fēng)險、提高土地閑置風(fēng)險防范水平，合法維權(quán)。

1、一般情況

根據(jù)原國土資源部2012年7月1日起施行《閑置土地處置辦法》的規(guī)定，閑置土地，"是指國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地。"故"國有土地使用權(quán)出讓合同約定或劃撥地決定的動工開發(fā)日"是影響土地閑置認定起算日的關(guān)鍵。

2、特別情況

根據(jù)海南省政府2013年11月1日起實施的《海南省閑置土地認定和處置規(guī)定》的規(guī)定，如國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同約定或者劃撥決定書沒有約定、規(guī)定或者約定、規(guī)定不明確的，以實際交付土地之日起1年為動工開發(fā)日期（按照《閑置土地處置辦法（2012修訂）》，該日期以交地確認書確認的時間為準）；實際交付土地日期不明確的，以核發(fā)土地使用權(quán)證之日起1年為動工開發(fā)日期（該日期以土地使用權(quán)證的辦證日期為準）。

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在實務(wù)案例判決方面，在最高人民法院（"最高院"）(2020)最高法行再113號（裁判日期：2020.12.03）中，最高院對土地閑置的起算日進行了認定：

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在該土地閑置行政訴訟案二審中，海南高院認為，"涉案土地依照約定應(yīng)當(dāng)在2012年12月31日之前開工，2014年6月30日前竣工。涉案土地使用權(quán)證于2013年11月5日頒發(fā)。截至2015年11月27日涉案土地尚未動工開發(fā)，構(gòu)成土地閑置。"

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但最高院經(jīng)審理認為：市政府與森源公司2012年7月10日簽訂的國有土地出讓協(xié)議上載明涉案宗地的交付條件為補償完畢，交付時間為2012年7月31日，該地塊應(yīng)在2012年12月31日之前開工。但是至2012年12月，政府發(fā)布領(lǐng)取補償款通知，2013年3月27日，政府發(fā)布遷墳公告，告知農(nóng)戶墳?zāi)箲?yīng)遷移的時間，而在村民未領(lǐng)取補償款項、未遷移地上墳?zāi)沟那疤嵯?，不能認為項目已經(jīng)補償完畢，進而籌備動工開發(fā)。市政府未能按照約定期限、條件交付該宗地，使項目不具備如期動工開發(fā)條件，動工開發(fā)延遲，系未能完成土地交付條件造成的土地閑置?！逗Ｄ鲜￠e置土地認定和處置規(guī)定》第六條規(guī)定，"實際交付土地日期不明確的，以核發(fā)土地使用權(quán)證之日起1年為動工開發(fā)日期。"海南高院認為涉案土地依照約定應(yīng)當(dāng)在2012年12月31日之前開工，最高院則依法予以糾正：從2013年11月核發(fā)土地使用權(quán)證之日真正取得涉案土地起算1年的動工準備時間，則動工準備時間可以延長為2014年11月。

3、受讓或司法文書確認所得的起算日認定

原國土資源部《閑置土地處置辦法》和《海南省閑置土地認定和處置規(guī)定》對"受讓或司法文書確認所得的土地使用權(quán)"的動工日沒有進行規(guī)定。

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海口市自然資源和規(guī)劃局2022年1月1日起試行的《閑置國有建設(shè)用地認定工作細則（試行）》分三類情況進行了規(guī)定：

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3.1如果土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓（含司法裁決轉(zhuǎn)讓）給受讓人，"經(jīng)不動產(chǎn)登記機構(gòu)批準為第三人辦理土地使用權(quán)登記的，以受讓人取得土地使用權(quán)登記之日起屆滿一年之日為新的動工開發(fā)日期。"

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3.2對于土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，"未辦理土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移登記的，仍按原土地出讓合同或劃撥決定書約定規(guī)定的動工時間認定應(yīng)動工開發(fā)日期。"

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3.3對于訴訟或執(zhí)行競拍等情況取得的土地，前述《閑置國有建設(shè)用地認定工作細則（試行）》規(guī)定，將根據(jù)《民法典》第二百二十九條規(guī)定對于因司法文書、仲裁文書取得不動產(chǎn)權(quán)的情形，"以司法文書、仲裁文書設(shè)立物權(quán)生效之日起屆滿一年之日為應(yīng)動工開發(fā)日期。"

4、分期開發(fā)的起算日認定

《海南省閑置土地認定和處置規(guī)定》第九條規(guī)定，國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同約定、劃撥決定書規(guī)定或者其他國有建設(shè)用地批準文件規(guī)定分期建設(shè)的，按照分期建設(shè)的范圍認定閑置土地面積。

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實踐中，有"一宗地分期開發(fā)"和"多宗地分期開發(fā)"的不同情況，海口市自然資源和規(guī)劃局2022年1月1日起試行的《閑置國有建設(shè)用地認定工作細則（試行）》分兩類四種情況進行了規(guī)定：

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4.1"經(jīng)市政府或規(guī)劃主管部門批準在一宗地上分期開發(fā)項目的，由分期開發(fā)批準文件規(guī)定的各期動工開發(fā)日期起滿一年為該期土地閑置的起始時間；分期開發(fā)批準文件對各期動工開發(fā)日期沒有規(guī)定的，以取得土地證之日起滿一年為應(yīng)動工開發(fā)日期，下一期動工開發(fā)日期不單獨起算；"

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4.2"經(jīng)市政府或規(guī)劃主管部門批準在多宗地上分期開發(fā)同一項目的，分期開發(fā)批準文件規(guī)定的各期動工開發(fā)日期起滿一年為該期土地閑置的起始時間；分期開發(fā)批準文件對各期動工開發(fā)日期沒有規(guī)定的，仍按各宗地的出讓合同或劃撥決定書約定（規(guī)定）的動工開發(fā)日期認定。"

土地閑置認定的閑置截止日到底是以"送達《閑置調(diào)查通知》日"、還是"送達《閑置土地認定書》日"、亦或是算至"送達《征繳土地閑置費決定書》或《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》日"，此前在土地閑置處置實務(wù)中存在一定爭議。

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在實務(wù)案例判決方面，最高人民法院(2020)最高法行再113號（裁判日期：2020.12.03）中，最高院認為：天賜公司應(yīng)于2014年11月動工開發(fā)土地，同時市國土局亦于2014年11月告知天賜公司可動工開發(fā)。因此，無論是否扣除土地閑置時間，天賜公司土地閑置時間都應(yīng)從2014年11月起算，至市國土局《閑置土地調(diào)查通知書》于2015年7月發(fā)出時為止，土地閑置時間未滿兩年。

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最高院的該認定支持將"送達《閑置調(diào)查通知》日"作為土地閑置認定的閑置截止日。這將明確土地閑置調(diào)查期間對于土地使用權(quán)人的申請聽證、行使申辯等至政府作出決定期間的時間均出于土地閑置調(diào)查原因，可不列入土地閑置時間，這也有利于對行政相對人的權(quán)益保護。

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?？谑凶匀毁Y源和規(guī)劃局頒布并于2022年1月1日起試行的《閑置國有建設(shè)用地認定工作細則（試行）》第十條規(guī)定，國土部門向土地使用權(quán)人送達《閑置土地調(diào)查通知書》之日為認定土地閑置期間的截止時間，進一步明確了當(dāng)?shù)赝恋亻e置期間的截止日。

在影響土地閑置時間扣除的原因方面，《海南省閑置土地認定和處置規(guī)定》第十四條規(guī)定，"因政府原因造成土地閑置，有確定的起訖時間的，可以扣除政府原因造成的土地閑置時間，扣除后仍符合閑置土地條件的，可以認定為非政府原因造成土地閑置。"

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我們理解，為了避免前述規(guī)定被"擴大解釋"適用，2017年海南省人民政府辦公廳《關(guān)于明確存量國有建設(shè)用地清理處置工作有關(guān)問題的通知》規(guī)定明確，"對既有政府原因又有企業(yè)原因的閑置土地，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定計算不同原因的起訖時間。因政府原因造成土地閑置，有確定的起訖時間的，扣除政府原因影響時間后仍符合閑置土地條件的，應(yīng)認定為企業(yè)原因造成土地閑置，并按照閑置土地處置相關(guān)規(guī)定依法進行處置。"

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該規(guī)定同時規(guī)定，"因政府原因造成土地閑置的，市縣政府在批準處置方案時，應(yīng)當(dāng)明確政府原因消除的責(zé)任部門、時限和措施，并限期落實。造成政府原因的責(zé)任單位應(yīng)積極采取措施，消除政府原因。"我們理解，該規(guī)定實際對"政府原因影響扣除"作了"收口"規(guī)定。

1、影響土地閑置時間扣除的政府原因認定

在 "政府原因影響土地閑置時間扣除"的相關(guān)判決方面，最高人民法院(2020)最高法行申1151號（裁判時間2020.12.15）行政判決中，最高院經(jīng)審查認為，"《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條規(guī)定，以出讓方式取得土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)的，滿二年未動工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延的除外。"

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本案中，各方當(dāng)事人對于案涉土地閑置滿二年的事實均無異議，但對于土地閑置系何種原因造成存在根本分歧，各方當(dāng)事人也因此提供了相應(yīng)的證據(jù)。再審申請人生茂公司向一審法院提供了市政府"會議紀要及批復(fù)"，并以此主張市政府已經(jīng)在前述公文文書中自認土地閑置主要系政府原因造成。"原審判決對‘會議紀要及批復(fù)’具有真實性和關(guān)聯(lián)性予以認定，但未對上述公文文書的合法性、文書內(nèi)容是否真實、文書內(nèi)容與其他定案證據(jù)是否相互沖突等作出認定，僅以批復(fù)事項最終沒有得到執(zhí)行，性質(zhì)上屬于行政機關(guān)的內(nèi)部行政行為且沒有外化，并未對外發(fā)生法律效力等為由而不予采信。"最高院認為海南高院的前述對"會議紀要及批復(fù)"的認定違反證據(jù)認定與采信規(guī)則，"從而造成原審判決認定土地閑置屬企業(yè)原因的事實，可能存在主要證據(jù)不足和事實認定錯誤的情形，應(yīng)予再審"。本案中，最高院指令海南省高級人民法院再審，再審期間，中止原判決的執(zhí)行，并要求在再審期間應(yīng)當(dāng)對"會議紀要及批復(fù)"等進行全面、客觀和公正地分析判斷，對上述公文文書是否合法、文書內(nèi)容是否屬實、文書內(nèi)容與其他定案證據(jù)是否相互沖突等依法進行審查和認定，并在綜合本案全部證據(jù)的基礎(chǔ)上，確定上述公文文書與案件事實之間的證明關(guān)系，準確認定案件事實。我們理解，最高院實際一定程度上采信了"市政府會議紀要及批復(fù)"，從而支持了再審請求。

2、政府原因影響消失后的土地閑置時間認定

在 "影響原因消失后的土地閑置時間認定"的相關(guān)判決方面，最高人民法院(2020)最高法行申1520號（裁判時間2020.06.28）中，最高院經(jīng)審查認為，"國有土地使用權(quán)人取得土地使用權(quán)后，未動工開發(fā)滿兩年的，由市、縣國土資源主管部門報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準后，可無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)。南渡江公司于2004年8月1日取得《國有土地使用權(quán)證》，其動工開發(fā)日期應(yīng)認定為2005年8月1日。南渡江公司于2005年申報并取得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，但之后一直未動工開發(fā)，直至2016年11月17日市國土局對涉案土地進行閑置調(diào)查前亦未再申請報建。南渡江公司已超過法律規(guī)定的動工開發(fā)日期，市政府認定其構(gòu)成閑置土地的事實清楚"。經(jīng)最高院審查，"雖然?？谑姓?003年發(fā)布海府〔2003〕14號《關(guān)于禁止新埠島非法用地搶修強建行為的通告》暫停新埠島地區(qū)的報建，但該文件已于2010年12月30日廢止。南渡江公司此后至海口市國土局2016年11月17日啟動閑置土地調(diào)查前，亦未申請報建。故南渡江公司應(yīng)對涉案土地閑置承擔(dān)責(zé)任，海口市政府作出海府罰字〔2018〕38號《無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》，適用法律正確，南渡江公司再審稱涉案土地系因政府政策和規(guī)劃調(diào)整導(dǎo)致土地閑置，理由不能成立。"

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近幾年來，海南閑置土地處置過程中陸續(xù)出現(xiàn)了多個爭議焦點，土地使用權(quán)人可能會選擇陸續(xù)通過行政聽證、行政復(fù)議、行政訴訟等方式進行維權(quán)，案件訴訟也可能會經(jīng)歷一審、二審，乃至再審。隨著近些年最高院對土地閑置行政訴訟作出的再審裁判規(guī)則，很多爭議焦點已經(jīng)逐步明朗。限于篇幅，本文下篇將繼續(xù)圍繞《海南自由貿(mào)易港閑置土地處置若干規(guī)定》及海南相關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定，對最高院的裁判規(guī)則進行歸納整理，以期幫助土地使用權(quán)人了解海南地方性規(guī)定及新規(guī)的立法背景、提高土地閑置風(fēng)險認識，及時動工、按時竣工，從而避免土地被列入閑置，積極投身海南自由貿(mào)易港建設(shè)。