2023年1月12日，《歐洲議會(huì)和理事會(huì)關(guān)于外國(guó)補(bǔ)貼扭曲歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的條例》（Regulation of the European Parliament and of the Council on foreign subsidies distorting the internal market，"《外國(guó)補(bǔ)貼條例》"）正式生效；2月6日，歐盟委員會(huì)（"歐委會(huì)"）發(fā)布配套的《外國(guó)政府補(bǔ)貼實(shí)施條例（草案）》（Draft Commission Implementing Regulation on detailed arrangements for the conduct of proceedings by the Commission pursuant to Regulation (EU) 2022/2560 of the European Parliament and of the Council on foreign subsidies distorting the internal market，"《實(shí)施條例》"）及相關(guān)申報(bào)表附件，對(duì)《外國(guó)補(bǔ)貼條例》涉及的相關(guān)程序性問題和申報(bào)材料的具體要求征求意見。

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近年來，歐盟及其成員國(guó)對(duì)外國(guó)企業(yè)在歐投資及經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)管趨緊?！锻鈬?guó)補(bǔ)貼條例》的出臺(tái)和落地，將對(duì)包括國(guó)企在內(nèi)的各類中國(guó)企業(yè)的赴歐投資并購(gòu)交易和參與在歐公共采購(gòu)活動(dòng)產(chǎn)生重大影響。

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筆者此前曾協(xié)助向歐盟提交針對(duì)歐盟反外國(guó)補(bǔ)貼《白皮書》[1]和《立法提案》的反饋意見[2]，向歐盟決策者積極表達(dá)中國(guó)行業(yè)聲音，維護(hù)我國(guó)投資者的正當(dāng)投資利益。對(duì)于《外國(guó)補(bǔ)貼條例》在《白皮書》及其之后征求意見階段的更多分析，可參見《中國(guó)企業(yè)為何要關(guān)注歐盟的外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管制度？》[3]《中國(guó)企業(yè)為何要關(guān)注歐盟的外國(guó)補(bǔ)貼監(jiān)管制度？（二）》[4]?；诩韧?jīng)驗(yàn)和觀察，我們總結(jié)企業(yè)普遍關(guān)注的下述典型問題并嘗試解答，以期協(xié)助洞悉法律適用，把握合規(guī)建設(shè)重點(diǎn)。

問題一：是否只有國(guó)有企業(yè)赴歐投資才需要進(jìn)行反補(bǔ)貼申報(bào)？

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問題二：赴歐綠地投資或設(shè)立合資公司是否需要進(jìn)行反補(bǔ)貼申報(bào)？

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問題三：目前正在進(jìn)行的交易是否需要進(jìn)行反補(bǔ)貼申報(bào)？

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問題四：集團(tuán)層面的營(yíng)收和補(bǔ)貼總額需要合并計(jì)算嗎？

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問題五：受到反補(bǔ)貼審查是否必然導(dǎo)致赴歐投資受阻？

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問題六：違反反補(bǔ)貼申報(bào)要求最高可能面臨多少罰款？

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問題七：歐盟反壟斷申報(bào)和反補(bǔ)貼申報(bào)的關(guān)系是什么？

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問題八：投資東歐地區(qū)能否豁免反補(bǔ)貼申報(bào)？

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問題九：美國(guó)《通脹削減法案》《芯片與科學(xué)法案》補(bǔ)貼下的企業(yè)，是否受制于《外國(guó)補(bǔ)貼條例》？

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問題十：對(duì)《外國(guó)補(bǔ)貼條例》可能給中國(guó)企業(yè)帶來的影響企業(yè)能及早做哪些準(zhǔn)備？

國(guó)有企業(yè)接受政府注資，在《外國(guó)補(bǔ)貼條例》語(yǔ)境下更有可能被認(rèn)定為接受外國(guó)政府補(bǔ)貼。另一方面，國(guó)內(nèi)民營(yíng)企業(yè)（包括上市企業(yè)）如果接受政府補(bǔ)貼且達(dá)到相關(guān)申報(bào)門檻，同樣需要進(jìn)行反補(bǔ)貼申報(bào)。

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根據(jù)《外國(guó)補(bǔ)貼條例》第2條，外國(guó)補(bǔ)貼指的是非歐盟國(guó)家，包括其各級(jí)政府或公共機(jī)構(gòu)或通過公共組織或私營(yíng)組織，直接或間接向在歐盟內(nèi)部市場(chǎng)中從事經(jīng)濟(jì)性活動(dòng)（economic activity）的經(jīng)營(yíng)者提供的使其能夠獲益的具有專向性"財(cái)務(wù)支持"（financial contribution）。

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上述財(cái)務(wù)支持的可能形式包括：

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《外國(guó)補(bǔ)貼條例》對(duì)于外國(guó)補(bǔ)貼的認(rèn)定極為寬泛。盡管《外國(guó)補(bǔ)貼條例》并未對(duì)哪些情形可能構(gòu)成外國(guó)補(bǔ)貼給出判斷標(biāo)準(zhǔn)，但《白皮書》中曾對(duì)認(rèn)定外國(guó)補(bǔ)貼的考慮因素進(jìn)行提示，包括考慮私營(yíng)投資者的慣常投資實(shí)踐、市場(chǎng)上的融資費(fèi)率水平、特定產(chǎn)品或服務(wù)的合理回報(bào)等。在不具有市場(chǎng)可比條件的情況下，《白皮書》也提示可以通過公認(rèn)的評(píng)估方法對(duì)已有標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整或假設(shè)市場(chǎng)條件，以評(píng)估是否存在外國(guó)補(bǔ)貼行為。

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因此，具體到中國(guó)語(yǔ)境下，以下常見的操作均有可能構(gòu)成《外國(guó)補(bǔ)貼條例》項(xiàng)下規(guī)定的外國(guó)補(bǔ)貼情形：

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(1) 接受中國(guó)政府注資、持股的中國(guó)國(guó)有企業(yè)；

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(2) 私營(yíng)企業(yè)享受地方政府的特殊（非普適性）優(yōu)惠政策，如通過與當(dāng)?shù)卣⒄勍顿Y協(xié)議而獲得的優(yōu)惠性政策等；

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(3) 私營(yíng)企業(yè)接受中國(guó)政策性銀行（例如國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行等）給予的項(xiàng)目貸款；

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除了上述情形以外，還有一些常見情形也有可能被認(rèn)定為外國(guó)補(bǔ)貼行為，但仍需要根據(jù)具體的情況進(jìn)行區(qū)分。包括：

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(1) 中國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行提供的商業(yè)貸款。若此類貸款超出市場(chǎng)條件或是存在中國(guó)政府參與的特殊項(xiàng)目背景，則不能排除這類貸款被認(rèn)定為外國(guó)補(bǔ)貼行為；

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(2) 中國(guó)國(guó)有企業(yè)的投資行為，包括設(shè)立合資公司、向第三方企業(yè)投資時(shí)涉及的戰(zhàn)略性重組、國(guó)有企業(yè)之間的無償劃轉(zhuǎn)等。

《外國(guó)補(bǔ)貼條例》并未將某一國(guó)內(nèi)企業(yè)單獨(dú)赴歐開展綠地投資認(rèn)定為需要進(jìn)行反補(bǔ)貼申報(bào)的集中行為。另一方面，如果國(guó)內(nèi)企業(yè)計(jì)劃在歐設(shè)立合資公司構(gòu)成集中行為，并且達(dá)到相關(guān)申報(bào)門檻，則需要進(jìn)行反補(bǔ)貼申報(bào)。具體門檻標(biāo)準(zhǔn)如下。

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同時(shí)，盡管綠地投資行為本身可能無需反補(bǔ)貼申報(bào)，但若在歐被投資企業(yè)日后經(jīng)營(yíng)涉及參與歐盟公共采購(gòu)程序，則在達(dá)到一定門檻時(shí)，也需要提交反補(bǔ)貼申報(bào)：

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除了上述由經(jīng)營(yíng)者事先主動(dòng)申報(bào)的要求以外，歐委會(huì)還有權(quán)根據(jù)第三方舉報(bào)，在事后主動(dòng)發(fā)起對(duì)可能具有扭曲性影響的所有類型經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外國(guó)補(bǔ)貼調(diào)查，包括綠地投資、未達(dá)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的集中和公共采購(gòu)行為。

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歐委會(huì)擁有問詢+境內(nèi)外調(diào)查權(quán)，也就是可以要求獲得外國(guó)政府補(bǔ)貼的企業(yè)或其他相關(guān)企業(yè)提供所有必要的信息，也有權(quán)在歐盟成員國(guó)和非歐盟成員的第三國(guó)進(jìn)行調(diào)查（但需通知第三國(guó)政府、并獲得第三國(guó)相關(guān)企業(yè)同意）。

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對(duì)于《外國(guó)補(bǔ)貼條例》開始實(shí)施前授予的外國(guó)補(bǔ)貼而言，只要該外國(guó)補(bǔ)貼是在《外國(guó)補(bǔ)貼條例》開始實(shí)施前五年內(nèi)授予的，且其在《外國(guó)補(bǔ)貼條例》實(shí)施后仍對(duì)歐盟市場(chǎng)具有扭曲性影響，《外國(guó)補(bǔ)貼條例》就可以適用于這類外國(guó)補(bǔ)貼。這事實(shí)上意味著歐委會(huì)有權(quán)審查在《外國(guó)補(bǔ)貼條例》開始實(shí)施前5年內(nèi)的全部外國(guó)補(bǔ)貼行為，也就是自2018年7月12日起發(fā)生的所有外國(guó)補(bǔ)貼。

《外國(guó)補(bǔ)貼條例》將于2023年7月12日正式施行，其中對(duì)于并購(gòu)交易的強(qiáng)制事前申報(bào)義務(wù)則將于2023年10月12日開始實(shí)施，因此，在2023年10月12之后交割的交易，達(dá)到申報(bào)門檻的必須進(jìn)行反補(bǔ)貼申報(bào)。在2023年7月12日之后、2023年10月12日之前完成交割，雖然不需要主動(dòng)進(jìn)行反補(bǔ)貼申報(bào)，但可能被歐委會(huì)命令進(jìn)行特殊申報(bào)、具扭曲性的補(bǔ)貼行為也可能遭到歐委會(huì)的職權(quán)審查[6]；在2023年7月12日之前完成交割的交易，不需要主動(dòng)進(jìn)行反補(bǔ)貼申報(bào)、也不會(huì)被要求進(jìn)行特殊申報(bào)，但若其涉及的補(bǔ)貼行為對(duì)于目標(biāo)公司日后在歐經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生影響，仍可能會(huì)受到職權(quán)審查[7]。上述特殊申報(bào)和職權(quán)審查的判斷標(biāo)準(zhǔn)較為復(fù)雜，建議咨詢專業(yè)律師進(jìn)行協(xié)助。

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需要注意的是，并購(gòu)交易或公共采購(gòu)的申報(bào)審查，與歐委會(huì)主動(dòng)發(fā)起的職權(quán)審查可以獨(dú)立并行，因此不排除歐委會(huì)在進(jìn)行并購(gòu)交易或公共采購(gòu)申報(bào)審查的過程中，同時(shí)發(fā)起職權(quán)審查，進(jìn)一步審查其5年范圍內(nèi)的所有外國(guó)政府補(bǔ)貼，以評(píng)估其是否可能在《外國(guó)補(bǔ)貼條例》生效后繼續(xù)對(duì)歐盟境內(nèi)產(chǎn)生扭曲性影響。

在具體計(jì)算涉歐企業(yè)的營(yíng)業(yè)額時(shí)，總營(yíng)業(yè)額的計(jì)算范圍為下列企業(yè)前一財(cái)年在歐營(yíng)業(yè)額的總和：參與集中的企業(yè)及其子公司、母公司、兄弟公司、以及上述這幾個(gè)公司共同控制的公司[8]；但不包括上述公司內(nèi)部不同實(shí)體相互之間交易的營(yíng)業(yè)額。此外，如果被收購(gòu)方在歐盟境外，但相關(guān)商品出口到歐盟境內(nèi)，相關(guān)出口收入也可能被視為歐盟產(chǎn)生的營(yíng)業(yè)額。

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在集中行為事前申報(bào)的補(bǔ)貼總額計(jì)算方面，與營(yíng)業(yè)額計(jì)算口徑相似，為參與集中的企業(yè)及其子公司、母公司、兄弟公司、以及上述這幾個(gè)公司共同控制的公司在前三年所接受的外國(guó)財(cái)政資助總和[9]。至于公共采購(gòu)的補(bǔ)貼總額計(jì)算則需囊括參與投標(biāo)的經(jīng)營(yíng)者及其子公司、母公司、與其在公共采購(gòu)程序中參與同一招標(biāo)的主要分包商和供應(yīng)商等，在前三年所接受的外國(guó)財(cái)政資助總和。

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值得注意的是，歐盟反壟斷申報(bào)實(shí)踐中通常將中國(guó)國(guó)資委控制的企業(yè)視為同一控制下的經(jīng)營(yíng)者，在評(píng)估交易是否達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)將國(guó)資委下屬同行業(yè)企業(yè)合并考慮。這一情況是否同樣適用于反補(bǔ)貼申報(bào)仍待實(shí)踐觀察，同時(shí)也值得中國(guó)的國(guó)有企業(yè)注意。

如前所述，并非所有赴歐投資和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)均會(huì)受制于歐盟反補(bǔ)貼審查。對(duì)于確實(shí)需要進(jìn)行反補(bǔ)貼申報(bào)的業(yè)務(wù)活動(dòng)，也并非均會(huì)受到深入審查或禁止決定。對(duì)于能夠最終獲批的業(yè)務(wù)活動(dòng)，建議企業(yè)妥善制作申報(bào)材料并管理好申報(bào)流程，盡量管控對(duì)赴歐投資經(jīng)營(yíng)的影響。對(duì)于集中行為反補(bǔ)貼審查的時(shí)程和條件如下：

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《外國(guó)補(bǔ)貼條例》賦予了歐委會(huì)對(duì)不遵守條例規(guī)定的行為進(jìn)行罰款的權(quán)力。相關(guān)違法情形和相應(yīng)法律責(zé)任總結(jié)如下：

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《外國(guó)補(bǔ)貼條例》生效后，中國(guó)企業(yè)在對(duì)歐投資可能需要面臨反外國(guó)補(bǔ)貼、反壟斷和外商直接投資審查三重監(jiān)管機(jī)制，其中一者獲批不代表其他審查也能保證通過。外國(guó)補(bǔ)貼交易申報(bào)程序、處罰金額等與歐盟反壟斷申報(bào)程序和處罰金額的部分標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定具有相似性，整理對(duì)比如下：

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向非歐盟成員國(guó)的東歐國(guó)家（如塞爾維亞）進(jìn)行投資，不會(huì)受到《外國(guó)補(bǔ)貼條例》規(guī)制，無需進(jìn)行申報(bào)。如果是向?qū)儆跉W盟國(guó)的東歐國(guó)家進(jìn)行投資，如不能滿足反補(bǔ)貼申報(bào)的豁免/安全港規(guī)則，則應(yīng)考慮反補(bǔ)貼申報(bào)。《外國(guó)補(bǔ)貼條例》設(shè)定了兩個(gè)"安全港"[10]：

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(1) 如果一個(gè)經(jīng)營(yíng)者在連續(xù)三個(gè)財(cái)務(wù)年度內(nèi)接受的外國(guó)補(bǔ)貼合計(jì)低于20萬(wàn)歐元，則其不得被認(rèn)定為（shall not be considered to）扭曲了歐盟市場(chǎng)；

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(2) 如果一個(gè)經(jīng)營(yíng)者在連續(xù)三個(gè)財(cái)務(wù)年度內(nèi)接受的外國(guó)補(bǔ)貼合計(jì)低于400萬(wàn)歐元，則其不太可能（unlikely）扭曲歐盟市場(chǎng)。

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除了上述安全港標(biāo)準(zhǔn)以外，《外國(guó)補(bǔ)貼條例》還進(jìn)一步規(guī)定了為補(bǔ)救因自然災(zāi)害或例外情況造成的損害的外國(guó)補(bǔ)貼可能不被視為（may be considered not to）扭曲歐盟內(nèi)部市場(chǎng)[11]。這一規(guī)定的增加也側(cè)面反映了歐盟考慮了近年來全球范圍的新冠疫情、俄烏沖突以及經(jīng)濟(jì)下行形勢(shì)下外國(guó)補(bǔ)貼行為的合理因素。

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《外國(guó)補(bǔ)貼條例》還特別規(guī)定了一項(xiàng)平衡（balancing）測(cè)試規(guī)則[12]：在評(píng)估外國(guó)補(bǔ)貼對(duì)歐盟內(nèi)部市場(chǎng)造成的扭曲性影響時(shí)（包括決定是否處以救濟(jì)措施和接受承諾時(shí)），歐委會(huì)還可以（而不是必須）平衡外國(guó)補(bǔ)貼的負(fù)面影響以及其對(duì)于促進(jìn)受補(bǔ)貼經(jīng)濟(jì)行為在歐盟內(nèi)部市場(chǎng)發(fā)展的積極影響。因此，對(duì)歐盟市場(chǎng)具有積極影響的投資，更有希望通過平衡測(cè)試提高申報(bào)獲批的幾率。

美國(guó)《通脹削減法案》計(jì)劃投入3690億美元用于投資補(bǔ)貼新能源與碳排放產(chǎn)業(yè)，包括清潔能源稅收抵免、清潔能源技術(shù)的激勵(lì)措施等；《芯片與科學(xué)法案》則為美國(guó)本土芯片產(chǎn)業(yè)提供527億美元的巨額補(bǔ)貼和稅收減免。由于上述補(bǔ)貼屬于美國(guó)政府行為且具有《外國(guó)補(bǔ)貼條例》所要求的專向性，因此受到《通脹削減法案》或《芯片與科學(xué)法案》補(bǔ)貼下的企業(yè)，均在《外國(guó)補(bǔ)貼條例》的規(guī)制范圍內(nèi)，若赴歐投資且達(dá)到申報(bào)門檻，即需進(jìn)行反補(bǔ)貼申報(bào)[13]。

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與之類似的，若其他國(guó)家同樣存在針對(duì)特定企業(yè)或特定行業(yè)的補(bǔ)貼行為，其也將受制于歐盟《外國(guó)補(bǔ)貼條例》的相關(guān)規(guī)定。

《外國(guó)補(bǔ)貼條例》的正式落地將使得中國(guó)企業(yè)赴歐投資面臨的不確定因素增多，額外的監(jiān)管手段也將增加投資者/經(jīng)營(yíng)者的投資/經(jīng)營(yíng)成本——由于條例明確強(qiáng)調(diào)將適用于所有行業(yè)，因此除了原先在歐盟內(nèi)就已經(jīng)實(shí)施的合并控制、外商投資審查等制度外，還將共同適用外國(guó)補(bǔ)貼審查，這意味著《外國(guó)補(bǔ)貼條例》等于對(duì)赴歐投資的企業(yè)新設(shè)了一道進(jìn)入門檻，大大增加中國(guó)企業(yè)在歐經(jīng)營(yíng)的合規(guī)成本，也將導(dǎo)致中國(guó)企業(yè)在歐投資、參與公共采購(gòu)程序的行政審批手續(xù)增加，因而需要額外考慮外國(guó)補(bǔ)貼審查程序并為其預(yù)留時(shí)間，這無疑將進(jìn)一步增加交易時(shí)間、成本和不確定性。

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此外，《外國(guó)補(bǔ)貼條例》中許多規(guī)定都尚未細(xì)化，主管機(jī)關(guān)對(duì)諸如外國(guó)補(bǔ)貼的定義和范圍、確定扭曲性影響的標(biāo)準(zhǔn)、平衡測(cè)試的適用等情形都擁有較大的自由裁量權(quán)，使得本條例在實(shí)踐中受到政治因素影響的可能性較大，企業(yè)赴歐投資因而需額外考慮當(dāng)下時(shí)空背景、政治局勢(shì)等情形，造成赴歐投資環(huán)境不確定性加大。

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據(jù)此，在預(yù)計(jì)《外國(guó)補(bǔ)貼條例》將對(duì)赴歐投資交易各階段產(chǎn)生重大影響的情況下，我們建議有赴歐投資經(jīng)營(yíng)計(jì)劃的中國(guó)企業(yè)對(duì)本條例和相關(guān)實(shí)施細(xì)則提高關(guān)注，提前做好準(zhǔn)備，包括：

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• 交易架構(gòu)與交易談判中提前考慮來自歐盟外國(guó)補(bǔ)貼審查的風(fēng)險(xiǎn)

• 赴歐投資/交易前，需對(duì)自身三個(gè)財(cái)務(wù)年度內(nèi)受補(bǔ)貼情況進(jìn)行自查

• 加強(qiáng)日常合規(guī)，有意識(shí)地制定受補(bǔ)貼策略或布局

• 及早引入專業(yè)外部顧問協(xié)助，搭建專項(xiàng)合規(guī)體系、擬定赴歐投資規(guī)劃