對(duì)于煤炭、金屬、稀有材料、建筑材料的礦業(yè)權(quán)人而言，其探礦權(quán)、采礦權(quán)經(jīng)申請(qǐng)并辦理登記后依法設(shè)立，受到《礦產(chǎn)資源法》等法律的保護(hù)。對(duì)于高速公路、鐵路、水利及輸電線路工程等涉及公共利益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目而言，建設(shè)用地取得用地批準(zhǔn)和土地使用權(quán)的，受到《土地管理法》等法律的保護(hù)。權(quán)利的設(shè)定有先后，權(quán)利的行使有交叉，如何銜接兩類不同權(quán)利的設(shè)定和行使邊界，保障和提升礦產(chǎn)和土地資源的使用效率，兼顧個(gè)體財(cái)產(chǎn)權(quán)益與公共利益，有必要對(duì)建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源糾紛的司法實(shí)踐現(xiàn)狀進(jìn)行回顧總結(jié)。筆者從類案的辦理經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源所涉的部分法律問(wèn)題進(jìn)行解析，以資借鑒。

根據(jù)原國(guó)土資源部公告2015年第2號(hào)[1]的相關(guān)規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源的行政審批申報(bào)資料，應(yīng)當(dāng)包括：（1）建設(shè)單位關(guān)于壓覆重要礦產(chǎn)資源的申請(qǐng)函；（2）省級(jí)國(guó)土資源主管部門初審意見；（3）建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源不可避免性論證材料；（4）壓覆重要礦產(chǎn)資源評(píng)估報(bào)告及評(píng)審意見書（紙質(zhì)及電子版）；（5）建設(shè)單位與被壓覆礦業(yè)權(quán)人簽訂的協(xié)議；（6）被壓覆礦業(yè)權(quán)人有效期內(nèi)的勘查許可證或采礦許可證復(fù)印件等資料。但在高速公路、鐵路、水利及輸電線路工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的審批環(huán)節(jié)中，建設(shè)單位可能因不具備上述必要文件中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)，而無(wú)法完成壓覆礦產(chǎn)資源的審批申報(bào)。實(shí)踐中，為推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，有建設(shè)單位以向地方自然資源行政管理部門出具《承諾函》（主要內(nèi)容為：保證就壓覆礦與礦業(yè)權(quán)人簽署補(bǔ)償協(xié)議、負(fù)責(zé)解決糾紛、承擔(dān)法律責(zé)任、發(fā)現(xiàn)重要礦產(chǎn)資源及時(shí)報(bào)告等）的方式辦理了項(xiàng)目用地礦產(chǎn)資源調(diào)查結(jié)果的備案。此種壓覆礦問(wèn)題延后處理的做法，可能導(dǎo)致后續(xù)參建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的社會(huì)資本面臨壓覆礦的財(cái)產(chǎn)損害賠償（補(bǔ)償）糾紛。筆者就其中的部分疑點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題分述如下。

《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》（國(guó)務(wù)院令第240號(hào)）第十條規(guī)定，“探礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)在勘查許可證有效期屆滿的30日前，到登記管理機(jī)關(guān)辦理延續(xù)登記手續(xù)……探礦權(quán)人逾期不辦理延續(xù)登記手續(xù)的，勘查許可證自行廢止"。就此規(guī)定分析，筆者認(rèn)為，探礦權(quán)人作為壓覆礦糾紛中的原告或者仲裁申請(qǐng)人，對(duì)其主張權(quán)利的合法性、有效性負(fù)有在先的舉證義務(wù)，若其沒(méi)有證據(jù)證實(shí)在勘查許可證有效期屆滿的30日前申請(qǐng)延續(xù)登記而導(dǎo)致失權(quán)的，其所主張的財(cái)產(chǎn)權(quán)益損害賠償大概率不會(huì)獲得裁判者的支持。

部分案件中，有礦業(yè)權(quán)人提出了延續(xù)、分立或者變更登記等申請(qǐng)，但被行政機(jī)關(guān)認(rèn)為其所提申請(qǐng)均已逾期而不予受理其各項(xiàng)申請(qǐng)。此情形下，礦業(yè)權(quán)人是否應(yīng)依照《行政復(fù)議法》等的規(guī)定，在行政法律程序中及時(shí)主張其行政相對(duì)人的各項(xiàng)權(quán)益，以及未經(jīng)行政救濟(jì)程序而失權(quán)的法律后果由誰(shuí)承擔(dān)，不同裁判者還存在著不一樣的認(rèn)識(shí)。但是，通說(shuō)以及司法實(shí)踐一再表明，法律不保護(hù)躺在權(quán)利上睡覺的人，否則各種時(shí)效、期限等程序性法律規(guī)定就會(huì)變得毫無(wú)意義，更不利于當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利的有效保護(hù)和社會(huì)規(guī)則的維護(hù)。據(jù)此，筆者認(rèn)為，在當(dāng)事人的重大權(quán)利可能滅失的情況下，礦業(yè)權(quán)人作為行政相對(duì)人不依法通過(guò)行政法律程序進(jìn)行救濟(jì)，應(yīng)證明其具有正當(dāng)理由，否則不能輕易裁判其他主體對(duì)上述失權(quán)結(jié)果承擔(dān)賠償或者補(bǔ)償?shù)姆韶?zé)任。

在云南省迪慶藏族自治州中級(jí)人民法院(2019)云34民初31號(hào)（2021.09.02 裁判，侵權(quán)責(zé)任案件）民事一審民事判決書中，礦業(yè)權(quán)人提出，因建設(shè)單位未提供建設(shè)項(xiàng)目用地坐標(biāo)，致使礦業(yè)權(quán)人無(wú)法按照自然資源行政主管部門要求的對(duì)礦業(yè)權(quán)辦理壓覆區(qū)域的縮減（變更），故未能辦理礦業(yè)權(quán)延續(xù)，即：不能延續(xù)礦業(yè)權(quán)證與礦業(yè)權(quán)范圍需要進(jìn)行變更存在因果關(guān)系，法院對(duì)此觀點(diǎn)予以支持。

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上述因果關(guān)系的認(rèn)定，尚無(wú)直接法律依據(jù)。據(jù)筆者進(jìn)一步檢索類似案例，較多案件是以自然資源行政主管部門出具的說(shuō)明等作為定案依據(jù)。在個(gè)案中，未能辦理續(xù)延礦業(yè)權(quán)的原因較多，例如還可能涉及：（1）對(duì)礦業(yè)權(quán)續(xù)延涉及保護(hù)區(qū)的行政審查，需要征得林業(yè)部門、交通部門和國(guó)土部門的意見；（2）建設(shè)單位是否負(fù)有法定或者約定的義務(wù)提供坐標(biāo)、高程等測(cè)繪數(shù)據(jù)；（3）礦業(yè)權(quán)人是否可以依法查詢到上述坐標(biāo)、高程的測(cè)繪數(shù)據(jù)。故筆者認(rèn)為，需要具體分析未能辦理續(xù)延礦業(yè)權(quán)的可能原因是否唯一指向建設(shè)單位，不宜簡(jiǎn)單認(rèn)定類似案情一概由建設(shè)單位承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。

對(duì)行政審批程序的合理性方面進(jìn)行檢視，根據(jù)《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2010〕137號(hào)，下稱“137號(hào)文件"）第四條的規(guī)定，現(xiàn)有壓覆礦的制度設(shè)計(jì)是：在建設(shè)項(xiàng)目選址前，由建設(shè)單位查詢擬建項(xiàng)目所在地區(qū)的礦業(yè)權(quán)設(shè)置情況，確需壓覆重要礦產(chǎn)資源的，建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)有關(guān)工程建設(shè)規(guī)范確定建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源的范圍，并由其委托具有相應(yīng)地質(zhì)勘查資質(zhì)的單位編制建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源評(píng)估報(bào)告，并與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議后，繼續(xù)辦理其他建設(shè)手續(xù)。筆者認(rèn)為，該項(xiàng)制度設(shè)計(jì)在一定程度上未能考慮建設(shè)項(xiàng)目未建成前，其初步設(shè)計(jì)批復(fù)或者設(shè)計(jì)任務(wù)書中的工程線路方位、坐標(biāo)、高程等，還可能因概預(yù)算調(diào)整、特殊地質(zhì)或者重大項(xiàng)目避讓等發(fā)生變更或者調(diào)整，提前要求建設(shè)單位對(duì)不確定是否最終壓覆的礦業(yè)權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，或者提前要求礦業(yè)權(quán)人或者建設(shè)單位提供建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦業(yè)權(quán)的具體坐標(biāo)、高程，以申請(qǐng)縮減（變更）礦業(yè)權(quán)的行政登記，或者因其無(wú)法提供上述坐標(biāo)、高程就不予受理礦業(yè)權(quán)的續(xù)延登記申請(qǐng)，相關(guān)規(guī)定的合理性和可操作性都存在進(jìn)一步優(yōu)化的空間。

一方面，有法律專家認(rèn)為，礦產(chǎn)資源壓覆補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)以礦業(yè)權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，適用《民法典》第三百二十九條[3]用益物權(quán)的法律規(guī)范，依照《民法典》第二百三十八條[4]和第一千一百八十四條[5]的規(guī)定，對(duì)財(cái)產(chǎn)損失按照損失發(fā)生時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格或者其他方式計(jì)算，即對(duì)壓覆的礦產(chǎn)資源按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行賠償，同時(shí)也提出137號(hào)文件的法律位階較低、不應(yīng)作為礦產(chǎn)資源壓覆補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

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另一方面，在最高人民法院（2020）最高法民終747號(hào)（2020.11.25裁判，財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛）以及（2020）最高法民終1217號(hào)（2021.12.20 裁判，物權(quán)保護(hù)糾紛）的二審民事判決書中均有“（建設(shè)項(xiàng)目——筆者注）具有較強(qiáng)的公益屬性。……承擔(dān)的侵權(quán)責(zé)任亦應(yīng)當(dāng)根據(jù)雙方時(shí)候達(dá)成的會(huì)議紀(jì)要，嚴(yán)格限于某煤礦的直接損失，而不能無(wú)限擴(kuò)大致使損害公共利益"、“案涉輸電工程建設(shè)使得原本屬于王家壩煤業(yè)公司的探礦權(quán)讓位于輸電工程所保障的公共利益?！瓚?yīng)當(dāng)著眼于公共利益與私人利益的平衡，以實(shí)際投入成本為依據(jù)據(jù)實(shí)補(bǔ)償。一審法院參照137號(hào)文的規(guī)定，確定由南方電網(wǎng)超高壓公司按照……的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償王家壩煤業(yè)公司的損失，妥當(dāng)平衡了公共利益和南方電網(wǎng)超高壓公司、王家壩煤業(yè)公司的民事權(quán)益，應(yīng)予維持"的類似認(rèn)定。

基于上述分析，筆者認(rèn)為，參考137號(hào)文件的規(guī)定[6]，對(duì)于前述涉及公共利益的建設(shè)項(xiàng)目壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源的，新的土地使用權(quán)人應(yīng)與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議，建設(shè)項(xiàng)目壓覆探礦權(quán)的補(bǔ)償范圍原則上應(yīng)包括“礦業(yè)權(quán)人被壓覆資源儲(chǔ)量在當(dāng)前市場(chǎng)條件下所應(yīng)繳的價(jià)款（無(wú)償取得的除外）"，以及“所壓覆的礦產(chǎn)資源分擔(dān)的勘查投資、已建的開采設(shè)施投入和搬遷相應(yīng)設(shè)施等直接損失"，并兼顧和妥當(dāng)平衡個(gè)體財(cái)產(chǎn)權(quán)益和公共利益的保護(hù)。對(duì)于其他不涉及公共利益的建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源的，可以根據(jù)《民法典》第一千一百八十四條[7]的規(guī)定，按照勘查許可（普查、詳查）和采礦許可的不同階段，結(jié)合壓覆礦產(chǎn)資源范圍對(duì)后續(xù)開采的實(shí)際影響程度（最大避讓限度），對(duì)因壓覆行為而實(shí)際減少的礦產(chǎn)資源可開采儲(chǔ)量的市場(chǎng)銷售利潤(rùn)或者市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，更加符合現(xiàn)行法律規(guī)定和司法實(shí)踐。