為有效處置和充分利用閑置土地，規(guī)范土地市場行為，促進(jìn)節(jié)約集約用地，繼2012年6月1日原國土資源部頒布《閑置土地處置辦法》，海南省政府于2013年11月1日起實(shí)施《海南省閑置土地認(rèn)定和處置規(guī)定》以來，海南閑置土地處置工作大致經(jīng)歷了“2013年征繳閑置費(fèi)"、“2015年以行政決定進(jìn)行有償收回"、“2017年以后主要為無償收回國有土地使用權(quán)"等幾個(gè)階段。為了推動(dòng)閑置土地處置工作，海南省政府曾于2015年公開掛牌督辦閑置宗地，并成立海南土地閑置處置領(lǐng)導(dǎo)小組，足見海南省對(duì)土地閑置處置工作的高度重視。2021年6月10日《海南自由貿(mào)易港法》通過后，2021年12月1日正式通過的《海南自由貿(mào)易港閑置土地處置若干規(guī)定》已經(jīng)于2022年1月1日起施行，新增了“土地遲延竣工的閑置費(fèi)征繳規(guī)定"。海南各市縣，如?？谑凶匀毁Y源和規(guī)劃局于2022年1月1日起試行《閑置國有建設(shè)用地認(rèn)定工作細(xì)則（試行）》，用于規(guī)范?？谑袑?duì)閑置國有建設(shè)用地的閑置狀態(tài)、閑置原因、閑置時(shí)間、閑置面積、閑置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定。我們可以預(yù)見，海南將會(huì)加大力度、繼續(xù)推動(dòng)對(duì)閑置土地的常態(tài)化處置，這將對(duì)土地使用權(quán)人、地產(chǎn)項(xiàng)目投融資并購、土地二級(jí)市場等帶來一系列影響，本文作者將結(jié)合自身實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，圍繞“海南自貿(mào)港閑置土地處置過程中的爭議焦點(diǎn)"以及“近年來最高院對(duì)土地閑置行政訴訟的再審裁判規(guī)則"進(jìn)行梳理，以期有助于土地使用權(quán)人了解和認(rèn)識(shí)土地閑置風(fēng)險(xiǎn)、提高土地閑置風(fēng)險(xiǎn)防范水平，合法維權(quán)。在海南自貿(mào)港閑置土地處置爭議焦點(diǎn)系列文章上篇中，本文作者已對(duì)“土地閑置認(rèn)定的起止時(shí)間認(rèn)定、及政府原因影響扣除的認(rèn)定"進(jìn)行了爭議焦點(diǎn)及最高院裁判規(guī)則梳理，現(xiàn)繼續(xù)對(duì)“屬于政府原因造成土地閑置的認(rèn)定"進(jìn)行分析介紹。

《海南省閑置土地認(rèn)定和處置規(guī)定》第十三條第（一）項(xiàng)規(guī)定，“因未按照國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的期限、條件將土地交付給國有建設(shè)用地使用權(quán)人，致使項(xiàng)目不具備動(dòng)工開發(fā)條件的"，可以認(rèn)定為政府原因造成土地閑置。故該政府原因有兩個(gè)法定構(gòu)成要件，一是“未按約定的期限、條件進(jìn)行土地交付"，二是“致使項(xiàng)目不具備動(dòng)工開發(fā)條件"，前者是行為，后者是結(jié)果。

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海南省政府對(duì)該政府原因認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)予以從嚴(yán)把控，我們總結(jié)其具體表現(xiàn)有：

1、基礎(chǔ)設(shè)施配套未到位導(dǎo)致土地閑置

對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施配套不到位導(dǎo)致土地閑置的，2017年海南省人民政府辦公廳《關(guān)于明確存量國有建設(shè)用地清理處置工作有關(guān)問題的通知》第一條第（三）項(xiàng)的規(guī)定，如果“合同中明確約定由土地使用權(quán)人自行負(fù)責(zé)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者土地按合同簽訂現(xiàn)狀交付或者合同簽訂時(shí)的法律法規(guī)規(guī)定對(duì)此未明確要求的，土地使用權(quán)人以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)未到位為由，主張是政府或者政府有關(guān)部門原因造成土地閑置的，不作為政府原因造成土地閑置進(jìn)行處置。"

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在“基礎(chǔ)配套設(shè)施未到位"的相關(guān)判決方面，在最高人民法院（“最高院"）(2019)最高法行申8810號(hào)（裁判時(shí)間2020.01.21）判決中，最高院查明：本案中，“縣國土資源局與白蓮寨公司于1994年12月21日簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》，向白蓮寨公司出讓204.524畝國有土地使用權(quán)，并約定白蓮寨公司在簽訂合同180天內(nèi)動(dòng)工建設(shè)，于1996年12月30日前完成整體項(xiàng)目工程。因出讓的土地存在爭議，白蓮寨公司于1996年實(shí)際獲得涉案的69638.19平方米土地并取得國有土地使用證。但白蓮寨公司自取得涉案土地使用權(quán)后，一直未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)，土地閑置遠(yuǎn)超2年時(shí)間。"對(duì)此，白蓮寨公司在再審中主張，“涉案土地所在區(qū)域始終未編制城市總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，同時(shí)未建設(shè)城市道路、給排水、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，不具備開發(fā)條件，土地閑置是政府原因造成的。"

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最高院判決認(rèn)為，“縣政府出讓土地時(shí)已在《國有土地使用權(quán)出讓合同》中確定了出讓土地的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件。白蓮寨公司如認(rèn)為開發(fā)土地面積減少，需要調(diào)整原來約定的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，應(yīng)當(dāng)向政府提出申請(qǐng)。但從本案證據(jù)來看，白蓮寨公司自實(shí)際取得涉案土地使用權(quán)后，一直未向相關(guān)職能部門申請(qǐng)調(diào)整規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，亦未按照原來的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件進(jìn)行規(guī)劃報(bào)建并動(dòng)工建設(shè)。白蓮寨公司主張土地閑置系由政府造成，沒有事實(shí)根據(jù)。白蓮寨公司以此為由申請(qǐng)?jiān)賹?，理由不能成立?

2、未完成征地補(bǔ)償安置導(dǎo)致土地閑置

因未完成征地補(bǔ)償導(dǎo)致青苗及地上附著物未完成清表等原因造成土地閑置的，根據(jù)海南省《關(guān)于明確存量國有建設(shè)用地清理處置工作有關(guān)問題的通知》第一條第（二）項(xiàng)的規(guī)定，如屬于政府已完成征地拆遷、土地補(bǔ)償安置并具備開發(fā)條件，由于土地使用權(quán)人未按規(guī)定或者約定動(dòng)工開發(fā)等原因，被征地農(nóng)民、周邊農(nóng)民或他人占用土地進(jìn)行種植或建設(shè)的，或土地使用權(quán)人自行種植或建設(shè)，不作為政府原因造成土地閑置。

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在“未完成征地補(bǔ)償安置"的相關(guān)判決方面，最高人民法院(2020)最高法行再113號(hào)（裁判日期：2020.12.03）中，最高院查明，市政府與森源公司2012年7月10日簽訂的國有土地出讓協(xié)議上載明宗地的交付條件為補(bǔ)償完畢，交付時(shí)間為2012年7月31日，該地塊應(yīng)在2012年12月31日之前開工。但是至2012年12月，政府才發(fā)布通知要求村民領(lǐng)取補(bǔ)償款，2013年3月27日，鎮(zhèn)政府才發(fā)布遷墳公告，告知農(nóng)戶墳?zāi)箲?yīng)遷移的時(shí)間。最高院在判決中指出，“在村民未領(lǐng)取補(bǔ)償款項(xiàng)、未遷移地上墳?zāi)沟那疤嵯拢荒苷J(rèn)為項(xiàng)目已經(jīng)補(bǔ)償完畢，進(jìn)而籌備動(dòng)工開發(fā)"，“市政府未能按照約定期限、條件交付該宗地，使項(xiàng)目不具備如期動(dòng)工開發(fā)條件，動(dòng)工開發(fā)延遲系未能完成土地交付條件造成的土地閑置，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為政府原因造成。"

《海南省閑置土地認(rèn)定和處置規(guī)定》第十三條第（二）項(xiàng)規(guī)定，“因土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃依法修改，造成國有建設(shè)用地使用權(quán)人不能按照國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同約定或者劃撥決定書規(guī)定的用途、規(guī)劃和建設(shè)條件開發(fā)的"，可以認(rèn)定為政府原因造成土地閑置。

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實(shí)際操作中，對(duì)于因土地使用權(quán)人自身進(jìn)行的規(guī)劃調(diào)整問題造成的遲延動(dòng)工開發(fā)的，可能會(huì)被排除在“政府原因"之外。2017年海南省人民政府辦公廳《關(guān)于明確存量國有建設(shè)用地清理處置工作有關(guān)問題的通知》第一條第（一）項(xiàng)規(guī)定，對(duì)于“因城鄉(xiāng)規(guī)劃未覆蓋、規(guī)劃調(diào)整等原因造成土地使用權(quán)人不能按照國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的用途、規(guī)劃和建設(shè)條件開發(fā)的，由規(guī)劃部門出具意見"。但對(duì)于“土地使用權(quán)人提出調(diào)整規(guī)劃、建筑設(shè)計(jì)方案等自身原因?qū)е乱?guī)劃部門對(duì)其報(bào)建申請(qǐng)不予以受理、不予以批準(zhǔn)的"、或“土地使用權(quán)人取得國有建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)已經(jīng)明確相關(guān)規(guī)劃和建設(shè)條件，因土地使用權(quán)人提出不符合相關(guān)規(guī)劃和建設(shè)條件要求等自身原因造成土地閑置后相關(guān)規(guī)劃才依法調(diào)整的"、或“土地使用權(quán)人以未經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃調(diào)整為依據(jù)主張政府原因造成土地閑置的"，均不得認(rèn)定為政府原因。

1、“規(guī)劃調(diào)整屬于政府原因"的認(rèn)定

在最高人民法院(2020)最高法行再113號(hào)（裁判日期：2020.12.03）案件中，本案二審法院認(rèn)為，“即使天賜公司認(rèn)為涉案項(xiàng)目規(guī)劃不明確，涉案土地可能位于水源保護(hù)區(qū)內(nèi)，也不妨礙其依據(jù)合同材料申請(qǐng)辦理報(bào)建等手續(xù)如規(guī)劃等部門以規(guī)劃指標(biāo)不確定等為由予以拒絕，另當(dāng)別論。水源地應(yīng)當(dāng)作為城市總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，該規(guī)定是指水源地應(yīng)當(dāng)納入規(guī)劃，并不等于確定某一地方為水源地之后，已有的控制規(guī)劃指標(biāo)必然無效。涉案項(xiàng)目位于飲用水水源準(zhǔn)保護(hù)區(qū)內(nèi)，而非保護(hù)區(qū)內(nèi)，并不完全禁止項(xiàng)目建設(shè)，并不導(dǎo)致不能按照合同約定開發(fā)。而且《風(fēng)景名勝區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》至今尚未批準(zhǔn)實(shí)施，亦未導(dǎo)致該風(fēng)景名勝區(qū)其他所有項(xiàng)目的無法正常建設(shè)。"

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而最高院在再審判決中查明并指出，“本案中，涉案土地出讓時(shí)附帶了規(guī)劃指標(biāo)，地塊性質(zhì)為商業(yè)用地但2013年政府?dāng)M將該地塊劃為飲用水水源保護(hù)地，市國土局?jǐn)M同意該公司暫緩建設(shè)涉案地塊上的酒店項(xiàng)目。市政府通過會(huì)議紀(jì)要認(rèn)為，若水源地規(guī)劃審批通過，涉案土地的開發(fā)建設(shè)將涉及取水口保護(hù)區(qū)，要求天賜公司完善酒店項(xiàng)目方案、進(jìn)行環(huán)評(píng)，并報(bào)市國土局審核后上報(bào)市政府審議。"因此，最高院認(rèn)為，根據(jù)市政府的會(huì)議紀(jì)要，“涉案土地的性質(zhì)可能由商業(yè)用地變?yōu)樗吹?，屬于總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容變動(dòng)，行政相對(duì)人可以預(yù)見該變動(dòng)將會(huì)造成控制性詳細(xì)規(guī)劃的相應(yīng)修改，涉案土地存在規(guī)劃性質(zhì)發(fā)生根本性改變的情形。在提交水源保護(hù)區(qū)劃定方案時(shí)，該地塊上已經(jīng)有利害關(guān)系人，市政府沒有提供證據(jù)證明征求了地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見，作為行政相對(duì)人的森源公司在知悉該消息后積極求證，并依據(jù)行政機(jī)關(guān)作出的回應(yīng)，進(jìn)行了相應(yīng)評(píng)估、請(qǐng)示，其行為并非對(duì)涉案土地建設(shè)的有意拖延，而是對(duì)于土地性質(zhì)可能改變的情況進(jìn)行積極溝通。"最終，最高院再審判決指出，該案“系因規(guī)劃可能變動(dòng)而延誤……該期間應(yīng)認(rèn)定為屬于政府原因造成"。

2、規(guī)劃條件等沒有新的調(diào)整、且案涉土地被占用的情況

在最高人民法院(2020)最高法行申10793號(hào)（裁判日期2020.12.25）判決中，最高院查明，“市政府于2012年11月27日發(fā)布的閑置土地清查公告中已經(jīng)認(rèn)定案涉土地閑置原因?yàn)檎?，處置意見為協(xié)議收回。此后，影響案涉土地開發(fā)建設(shè)的規(guī)劃條件等沒有新的調(diào)整，且案涉土地一直由市園林局綠化占用至今，并未退還。根據(jù)上述查明的事實(shí)，自2012年11月27日閑置土地清查公告發(fā)布后，影響案涉土地開發(fā)建設(shè)的相關(guān)因素均未發(fā)生變化。"最高院認(rèn)為在此情形下，市政府于2017年11月9日又作出《無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》，認(rèn)定土地閑置原因?yàn)槠髽I(yè)自身原因，決定無償收回土地，缺乏事實(shí)根據(jù)。最終，最高院判決，“市政府主張2012年9月以后影響規(guī)劃報(bào)建的政府原因已經(jīng)消除，以及市園林局沒有退還土地的責(zé)任在于白沙商貿(mào)公司、白沙供銷社，理據(jù)不充分，其以此為由申請(qǐng)?jiān)賹?，本院不予支持?

3、土地使用權(quán)人自行提出不屬于政府原因的調(diào)整規(guī)劃

在最高人民法院(2020)最高法行申8699號(hào)（裁判時(shí)間2020.11.27）中，最高院查明，“本案中，約定的建設(shè)項(xiàng)目動(dòng)工開發(fā)期限為2014年1月1日，至2017年1月12日市國土局向萬諾公司送達(dá)《閑置土地調(diào)查通知書》，涉案土地已經(jīng)超過動(dòng)工開發(fā)日期滿2年未動(dòng)工開發(fā)。"本案中，根據(jù)市規(guī)劃局作出的《關(guān)于涉及規(guī)劃問題的復(fù)函》的內(nèi)容，“建設(shè)單位可以選擇不增加容積率，且不影響報(bào)建，按原容積率取得建設(shè)規(guī)劃許可后開發(fā)建設(shè)。"因此，最高院認(rèn)為，“市政府規(guī)劃調(diào)整提高地塊容積率指標(biāo)，并未造成萬諾公司不能按照約定用途、規(guī)劃和建設(shè)條件開發(fā)涉案土地，萬諾公司為追求企業(yè)自身經(jīng)濟(jì)利益最大化向市規(guī)劃局申請(qǐng)調(diào)整容積率不屬于政府原因。雖然，萬諾公司于2014年10月27日獲得市規(guī)劃局批準(zhǔn)調(diào)整涉案土地容積率，但2015年8月10日市國土局向其下發(fā)《關(guān)于繳交增加容積率地價(jià)款的通知》后，萬諾公司并未按照要求繳納增容地價(jià)款及滯納金，其向市政府申請(qǐng)將涉案科研設(shè)計(jì)用地參照工業(yè)用地免減增加容積率地價(jià)款，缺乏事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)。萬諾公司既不按照原容積率進(jìn)行報(bào)建，又不繳納增容地價(jià)款，而是于2016年先后兩次又向市規(guī)劃局申請(qǐng)調(diào)整項(xiàng)目建筑限高和容積率且均未獲得批準(zhǔn)，屬于其自身原因?qū)е律姘竿恋亻e置。"因此，最高院認(rèn)定再審申請(qǐng)人萬諾公司主張的再審事由不能成立，不應(yīng)予以支持。

近幾年來，海南閑置土地處置過程中陸續(xù)出現(xiàn)了多個(gè)爭議焦點(diǎn)，土地使用權(quán)人可能會(huì)選擇陸續(xù)通過行政聽證、行政復(fù)議、行政訴訟等方式進(jìn)行維權(quán)，案件訴訟也往往經(jīng)歷一審、二審，乃至再審。隨著近些年最高院對(duì)土地閑置行政訴訟作出的再審裁判規(guī)則，很多爭議焦點(diǎn)已經(jīng)逐步明朗。本文作者將繼續(xù)圍繞《海南自由貿(mào)易港閑置土地處置若干規(guī)定》及海南相關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定，對(duì)最高院的裁判規(guī)則進(jìn)行歸納整理，以期幫助土地使用權(quán)人了解海南地方性規(guī)定及新規(guī)的立法背景、提高土地閑置風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)，及時(shí)動(dòng)工、按時(shí)竣工，從而避免土地被列入閑置，積極投身海南自由貿(mào)易港建設(shè)。